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農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的現(xiàn)實(shí)困境

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農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的現(xiàn)實(shí)困境

摘要:農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法是我國農(nóng)村行政法治建設(shè)的重要組成部分,存在執(zhí)法體制不健全、執(zhí)法人員素質(zhì)不高、執(zhí)法程序不完善等諸多現(xiàn)實(shí)問題,對此應(yīng)從深化體制改革、提高執(zhí)法人員素質(zhì)、公開執(zhí)法職權(quán)、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督等方面構(gòu)建農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法;執(zhí)法規(guī)范化;執(zhí)法監(jiān)督

一、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的影響因素考量

(一)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法能力

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法能力是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的直接影響因素。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法能否實(shí)現(xiàn)規(guī)范化關(guān)鍵是執(zhí)法人員的能力,主要包括業(yè)務(wù)能力、法律技能和思政能力,它們集中體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)[2]。一般而言,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員的能力越強(qiáng),所實(shí)施的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法活動(dòng)越規(guī)范,法律意識較高,理解并貫徹法律的意圖越強(qiáng),越能達(dá)到執(zhí)法規(guī)范化的要求;而農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員能力越弱,越難實(shí)現(xiàn)依法行政與公平、公正執(zhí)法。

(二)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的關(guān)鍵影響因素。主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)是否法定,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法主體若根據(jù)非法定的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)實(shí)施農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法行為,則違背了職權(quán)法定原則,法律后果為無效;是否依法行使農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)。根據(jù)行政法律規(guī)定,依據(jù)錯(cuò)誤的程序或行政法律法規(guī)實(shí)施的行政行為將會被撤銷,未依法行使農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)的行為即屬于該種行為,其法律后果也將會是無效的;是否公正行使農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)。公正地行使農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)是行為合法有效的保證。

(三)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序

程序正當(dāng)原則是行政法的基本原則,包括行政公開、公眾參與和回避三個(gè)原則。程序正當(dāng)是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法行為合法、公正、合理的重要保障,只有程序正當(dāng)才能杜絕農(nóng)業(yè)行政主體瀆職、濫職,減少農(nóng)業(yè)行政違法行為,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法過程與結(jié)果的合法化。通過嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序可以平衡農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法主體與行政相對人的利益關(guān)系,防止農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法主體肆意妄為,限制其濫用自由裁量權(quán)。

(四)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的法定監(jiān)督機(jī)關(guān)主要包括人大監(jiān)督和司法監(jiān)督。實(shí)踐中人大監(jiān)督原則性太強(qiáng),規(guī)則性較差,現(xiàn)行法律關(guān)于人大監(jiān)督的內(nèi)容、方式、程序等沒有明確的實(shí)體性規(guī)定,使得人大起不到真正的監(jiān)督作用。司法監(jiān)督主要包括法院和檢察院監(jiān)督,法院監(jiān)督主要體現(xiàn)在對行政行為合法性的審查,合理性審查是例外。因此,法院的監(jiān)督作用也有限。檢察院的監(jiān)督往往是事后監(jiān)督[3],功效也非常薄弱。

二、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的現(xiàn)實(shí)困境管窺

(一)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體制不健全

目前,我國農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的首要困境是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體制尚不健全,這主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)交叉的問題突出,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法部門責(zé)權(quán)利不清,執(zhí)法邊界模糊,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)互相推諉或爭相行使職權(quán),嚴(yán)重影響了執(zhí)法效果;農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)制不規(guī)范,存在不嚴(yán)格依法行使職權(quán)的行為,執(zhí)法人員不嚴(yán)格依據(jù)執(zhí)行程序執(zhí)法,在某些執(zhí)法領(lǐng)域經(jīng)常發(fā)生濫用職權(quán)、不執(zhí)行禁令、越級執(zhí)行等現(xiàn)象,擾亂了執(zhí)法秩序;尚未真正建立農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制,在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法活動(dòng)中,常常需要多個(gè)部門聯(lián)合執(zhí)法、信息共享,由于農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)劃分不清,多個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)重復(fù)執(zhí)法、多次執(zhí)法的現(xiàn)象嚴(yán)重,損害了執(zhí)法機(jī)關(guān)的形象,這主要?dú)w結(jié)于農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)尚未形成完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。

(二)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員素質(zhì)差

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員素質(zhì)差且層次不齊是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的又一現(xiàn)實(shí)問題。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員代表了農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān),其素質(zhì)高低直接決定了執(zhí)法水平和執(zhí)法效果[4]。我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員的素質(zhì)尚沒有達(dá)到農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的基本要求。這主要反映在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員的執(zhí)法理念落后,普遍存在公民義務(wù)本位的錯(cuò)誤觀念,執(zhí)法中體現(xiàn)出古代“官本位”的為官理念,堅(jiān)持行政法的基本原則不到位,與現(xiàn)代公民權(quán)利本位的執(zhí)政理念背道而馳;農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員的行政法律專業(yè)知識和理論水平較差,定期的法律培訓(xùn)與考核流于形式。

(三)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序不完善

我國農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的嚴(yán)重困境是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序的不完善。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序是否正當(dāng)直接決定了執(zhí)法規(guī)范化與否。但是在我國農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法活動(dòng)中執(zhí)法程序不完善的問題非常嚴(yán)重。這主要表現(xiàn)在:一是立法尚不完善,關(guān)于農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序的法律規(guī)定較為原則籠統(tǒng),執(zhí)行力較弱,在行政法領(lǐng)域尚沒有一部《行政程序法》,導(dǎo)致有些領(lǐng)域農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序缺乏明確的法律規(guī)定[5],執(zhí)法人員無法可依;二是程序不規(guī)范,有的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序在制定時(shí)缺乏實(shí)際論證,制定的程序與實(shí)踐脫節(jié),執(zhí)法人員只能變通執(zhí)行,這極易導(dǎo)致執(zhí)法的隨意性;三是執(zhí)法成本過高,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法成本高、負(fù)擔(dān)重與國家撥付的經(jīng)費(fèi)不足產(chǎn)生了沖突,執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)密的執(zhí)法程序需要有足夠的經(jīng)費(fèi)支撐,而經(jīng)費(fèi)不足直接制約了農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序的規(guī)范化。

三、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的實(shí)現(xiàn)路徑厘

(一)深化農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體制改革

根據(jù)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定,深化農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法改革是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的政策性要求[6],也是我國農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體制改革的突出問題就是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)未能實(shí)現(xiàn)資源整合,多頭執(zhí)法的現(xiàn)象非常普遍,執(zhí)法的效果較差。因此應(yīng)采取相應(yīng)措施整合執(zhí)法機(jī)關(guān),推進(jìn)綜合執(zhí)法方式改革,應(yīng)根據(jù)行政組織法基本原則,保持編制數(shù)量不變,合并執(zhí)法機(jī)關(guān),即將分散的執(zhí)法機(jī)關(guān)整合起來,組建統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)關(guān),將多余人員調(diào)動(dòng)到其它內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上,從而形成集中統(tǒng)一的執(zhí)法模式;明確執(zhí)法職權(quán),形成農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法領(lǐng)域全覆蓋,杜絕執(zhí)法死角;重新配置優(yōu)化農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職能,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一執(zhí)法,從而真正實(shí)施農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法,推動(dòng)規(guī)范化進(jìn)程。

(二)提高農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員水平

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法行為對執(zhí)法人員水平要求較高,不僅要掌握行政法律知識,具備厚實(shí)的法律專業(yè)素質(zhì),而且還應(yīng)掌握農(nóng)業(yè)專業(yè)知識和相關(guān)技術(shù),并具有良好的個(gè)人修養(yǎng),只有這樣才能與農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的法律性、專業(yè)性和技術(shù)性相適應(yīng)。為此,提高農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法水平,必須要提升執(zhí)法人員法律、技術(shù)和業(yè)務(wù)綜合素質(zhì),建立專業(yè)、高效、精干的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān),從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化。為此應(yīng)明確錄用標(biāo)準(zhǔn),提高準(zhǔn)入門檻,只有專業(yè)強(qiáng)、業(yè)務(wù)精和技術(shù)高的人員才能進(jìn)入執(zhí)法機(jī)關(guān);實(shí)行執(zhí)法人員上崗培訓(xùn)及考試制度,注重加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn),應(yīng)定期進(jìn)行全員性綜合培訓(xùn);建立動(dòng)態(tài)考核機(jī)制,按不同級別劃分執(zhí)法人員的層級,并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,將執(zhí)法人員的層級與待遇、職務(wù)晉升掛鉤,以實(shí)現(xiàn)提高農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水平的終極目的。

(三)推進(jìn)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法改革

公開農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)和推進(jìn)執(zhí)法程序改革是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化的重要保障,也是當(dāng)前政務(wù)公開和依法行政的基本要求,因此應(yīng)將執(zhí)法職權(quán)清單向公眾公布,如平面宣傳、紙質(zhì)宣傳、電子宣傳等,及時(shí)公布執(zhí)法信息和執(zhí)法程序,以滿足人民群眾的知情權(quán),建立公開、透明的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制;明確執(zhí)法責(zé)任,建立執(zhí)法終身責(zé)任追究制度,即執(zhí)法人員對其執(zhí)法行為終身負(fù)責(zé),凡違法的執(zhí)法行為將追責(zé)到底;建立農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)考評機(jī)制[7],有效地實(shí)現(xiàn)對農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職權(quán)公開的監(jiān)督,切實(shí)推進(jìn)依法行政,促進(jìn)執(zhí)法機(jī)關(guān)依法公開、公平和公正地履行執(zhí)法職能。

(四)構(gòu)建農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督體系

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督體系對有效制約農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法行為,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化具有重要作用。如前文所述,我國尚未建立執(zhí)法監(jiān)督體系,在執(zhí)法監(jiān)督上存在諸多困境,沒有充分發(fā)揮應(yīng)有功能。因此,應(yīng)建立農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,健全各級農(nóng)業(yè)行政法制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能,突出內(nèi)部監(jiān)督,充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督效能;切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的作用,挖掘監(jiān)察職能,及時(shí)、有效糾察違法的執(zhí)法行為;加強(qiáng)司法監(jiān)督,充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用,加大依法審大違法執(zhí)法行為的力度,杜絕濫用執(zhí)法權(quán)力的行政行為;推進(jìn)輿論監(jiān)督,利用社會力量監(jiān)督農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法行為,發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用,充分揭露違法的行政執(zhí)法行為,公正實(shí)施農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法活動(dòng),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)行政法的規(guī)范化。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化是建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會的重要保障,要從健全執(zhí)法體制、提高執(zhí)法能力、規(guī)范執(zhí)法程序、建立監(jiān)督機(jī)制方面深入改革,真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范化運(yùn)行。

[參考文獻(xiàn)]

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作者:王芳 項(xiàng)賢國 單位:唐山師范學(xué)院  歷史文化與法學(xué)系