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摘要:近年來,廣東全面實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略,頒布實施多項重大科技創(chuàng)新政策,對促進(jìn)社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了突出作用,但政策執(zhí)行落實仍然存在一些突出問題?;诨浉?015〕1號文落實情況進(jìn)行典型分析,文章研究提出解決重點政策瓶頸問題、分類指導(dǎo)各地市加快落實、加強政策執(zhí)行區(qū)域均衡、加大政策宣傳力度、建立政策評估常態(tài)機制等一些可供參考的政策建議,為廣東乃至全國進(jìn)一步提高科技創(chuàng)新政策的科學(xué)性和有效性提供決策參考。
關(guān)鍵詞:科技創(chuàng)新政策;廣東省;問題;對策
一、前言
在黨的報告中提出“加快建設(shè)創(chuàng)新型國家”,明確指出,創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力,是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐。廣東省作為我國改革開放的先行省、經(jīng)濟強省以及科技強省,在全國發(fā)展大局中具有突出的帶動作用和舉足輕重的戰(zhàn)略地位。近年來,為貫徹落實對廣東工作的重要批示指示精神,廣東積極將創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略作為經(jīng)濟社會發(fā)展的核心戰(zhàn)略和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的總抓手,重點推進(jìn)了持續(xù)深入推進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)培育、新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)、企業(yè)技術(shù)改造、孵化育成體系建設(shè)等重大舉措,進(jìn)一步聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展,突出科技支撐,強化技術(shù)轉(zhuǎn)化。眾所周知,創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的最大外生變量就是科技創(chuàng)新政策。據(jù)不完全統(tǒng)計,廣東“十二五”期間出臺了超過80項重大科技創(chuàng)新政策,營造了良好的科技創(chuàng)新政策環(huán)境。特別是,2015年2月出臺的《廣東省人民政府關(guān)于加快科技創(chuàng)新的若干政策意見》(粵府〔2015〕1號),目前仍是廣東關(guān)于促進(jìn)科技創(chuàng)新最具普惠性、引導(dǎo)性的文件,共包括12條政策,從企業(yè)研發(fā)準(zhǔn)備金、創(chuàng)新券補助、科技企業(yè)孵化器建設(shè)用地和財政補助,以及科技成果轉(zhuǎn)化收益機制和人才保障等方面,提出了多個在國內(nèi)首次探索實施的重大創(chuàng)新政策。在新形勢下,分析科技創(chuàng)新政策執(zhí)行落實情況尤其是存在的突出問題,對于提高政策執(zhí)行和落實的實效,發(fā)揮科技創(chuàng)新政策在廣東社會經(jīng)濟發(fā)展中的突出貢獻(xiàn)作用尤為重要。政策關(guān)鍵在于落實,本文將結(jié)合有關(guān)收集數(shù)據(jù),基于粵府〔2015〕1號文落實情況進(jìn)行典型分析,研究提出一些可供參考的政策建議,進(jìn)一步提高政策科學(xué)性和有效性。
二、總體落實情況
粵府〔2015〕1號文總共12條,可分為企業(yè)研發(fā)準(zhǔn)備金制度、創(chuàng)新券補助政策、創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)遠(yuǎn)期約定政府購買制度、科技企業(yè)孵化器政策、科技成果轉(zhuǎn)化政策、科技人員職稱評審政策、新型研發(fā)機構(gòu)政策以及高層次人才居住保障政策等8類政策。但由于科技人員職稱評審職能在廣東省人社廳,不涉及各地級以上市,因此不宜納入分析評估范圍。分析評估均從“政策協(xié)同”、“政策執(zhí)行”與“政策受惠”三個方面進(jìn)行評估,其中“政策協(xié)同”主要側(cè)重評價各地區(qū)是否制定相關(guān)配套政策及實施細(xì)則,以及發(fā)文單位情況;“政策執(zhí)行”主要側(cè)重評價各地區(qū)相關(guān)政策執(zhí)行力度;“政策受惠”主要側(cè)重評價各地區(qū)相關(guān)配套政策執(zhí)行效果??傮w而言,粵府〔2015〕1號文及其相關(guān)配套政策在省級層面落實情況較好,12條政策都已基本落地實施,部分政策已取得顯著成效,12條政策引起了社會各界的廣泛關(guān)注;各地級以上市層面執(zhí)行情況不均衡,珠三角地市普遍執(zhí)行情況較好,粵東西北地區(qū)總體執(zhí)行情況一般。
(一)配套政策制定及時,全部按節(jié)點順利完成
粵府〔2015〕1號文出臺后,廣東省科技廳相關(guān)省直部門,在較短時間內(nèi)出臺了《省級企業(yè)研究開發(fā)財政補助資金管理辦法》《關(guān)于科技創(chuàng)新券后補助試行方案》《科技企業(yè)孵化器創(chuàng)業(yè)投資及信貸風(fēng)險補償資金試行細(xì)則》《創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)遠(yuǎn)期約定政府購買試行辦法》《關(guān)于科技企業(yè)孵化器后補助試行辦法》《經(jīng)營性領(lǐng)域技術(shù)入股改革實施方案》《關(guān)于支持新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的試行辦法》等多個可落地、可操作的配套實施政策。
(二)宣傳發(fā)動工作深入,社會各界廣泛關(guān)注
各類科技創(chuàng)新政策措施制定出臺后,廣東省科技廳多渠道進(jìn)行了政策宣傳。組織專家宣講團深入全省21個地級以上市舉行22場專題政策解讀報告會,培訓(xùn)人數(shù)近5000人,參加企業(yè)3000多家。推動人民日報等40多家主流媒體進(jìn)行持續(xù)跟蹤宣傳報道。在省政府網(wǎng)站開辟“加快科技創(chuàng)新、打造廣東創(chuàng)新高地”專欄,“廣東科技”、“廣東科技智庫”等微信公眾號已經(jīng)建立,對最新科技政策進(jìn)行詳細(xì)解讀和廣泛推介。
(三)八類政策分類啟動,當(dāng)期效應(yīng)及時顯現(xiàn)
廣東省直有關(guān)單位加強協(xié)作的同時,積極落實政策實施的財政資金保障,加大簡政放權(quán)力度,發(fā)揮各地級以上市的能動作用,使有關(guān)政策當(dāng)年出臺、當(dāng)年落地實施,對基本滿足實施條件的政策率先全面啟動。比如,2015年,“省級企業(yè)研究開發(fā)財政補助資金”當(dāng)年出臺實施細(xì)則,當(dāng)年組織企業(yè)實施,當(dāng)年完成資金發(fā)放,全省20個地級以上市(深圳市除外)共1583家企業(yè)申報,1494家企業(yè)獲得補助,補助總金額達(dá)12.11億元。2015-2017年期間,共12850家(次)企業(yè)獲得研發(fā)補助,補助金額高達(dá)70.03億元。對經(jīng)營性領(lǐng)域技術(shù)入股等操作技術(shù)性強、科技人員尚有一定顧慮的政策,廣東省科技廳先期推動在部分高校先行試點示范,引起較大的社會關(guān)注與認(rèn)可。
(四)科技立法順利推進(jìn),政策實施有法可依
為適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略新需要,2016年3月完成《廣東省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例》修訂工作,對涉及科技創(chuàng)新的重大改革及政策進(jìn)行了修訂,為粵府〔2015〕1號文的貫徹實施提供了法律保障。同時,為進(jìn)一步對科技成果轉(zhuǎn)化進(jìn)行“松綁”,明確賦予高等學(xué)校、科研機構(gòu)科技成果自主處置權(quán),確??萍汲晒D(zhuǎn)化“有法可依”,廣東制定出臺了《廣東省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》,已自2017年3月1日起施行。
(五)政策執(zhí)行區(qū)域差異較大,珠三角地區(qū)受益情況更顯著
各地級以上市對粵府〔2015〕1號文8類政策都已基本落地執(zhí)行,政策的組織保障與宣傳培訓(xùn)也全面展開,珠三角地區(qū)執(zhí)行情況較好、受益情況更顯著。比如,新型研發(fā)機構(gòu)政策已在16個地級以上市啟動實施。為貫徹落實新型研發(fā)機構(gòu)政策,廣東省科技廳牽頭制定《關(guān)于支持新型研發(fā)機構(gòu)發(fā)展的試行辦法》,并在科技計劃項目中設(shè)立了“新型研發(fā)機構(gòu)建設(shè)”專題,采取獎補結(jié)合的后補助資助方式對新型研發(fā)機構(gòu)給予支持。2016年,獲批的56家單位,獲省財政補助新型研發(fā)機構(gòu)數(shù)量為54家,獲省財政補助總金額達(dá)1.89億元。其中,廣州市、深圳市、佛山市獲得省科技廳認(rèn)定的新型研發(fā)機構(gòu)數(shù)量、獲得省財政補助的新型機構(gòu)數(shù)量和獲省財政補助總金額均列全省前3位。
三、政策執(zhí)行落實存在的主要問題
(一)重要配套政策有待繼續(xù)調(diào)整完善
粵府〔2015〕1號文及其配套政策中的創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)政府遠(yuǎn)期約定采購、創(chuàng)新券后補助等,都屬于在國內(nèi)先行先試政策,缺乏現(xiàn)成經(jīng)驗可循,廣東各地市在具體執(zhí)行中也是摸索前行,比如對創(chuàng)新券的面值設(shè)置、申請形式、兌換方式、兌換周期等,各地市都在摸索中逐步推進(jìn),相關(guān)政策也需要在改革推進(jìn)中不斷改進(jìn)完善。遠(yuǎn)期約定政府采購政策由于缺乏先行經(jīng)驗借鑒,缺乏更加細(xì)化的操作指引,目前該項政策的落實尚未取得實質(zhì)性進(jìn)展,迫切需要制定相關(guān)操作指引。個別政策、部分權(quán)限仍需進(jìn)一步調(diào)整,做好與中央政策銜接,如科技企業(yè)孵化器風(fēng)險補償政策,也需要適應(yīng)國家收緊投資類企業(yè)注冊登記和私募基金設(shè)立的新形勢。企業(yè)研發(fā)后補助根據(jù)廣東政務(wù)公開有關(guān)的規(guī)定,需要對獲得企業(yè)名單及項目計劃公示,容易成為國外其他國家反補貼調(diào)查的借口。
(二)政策執(zhí)行有待加強區(qū)域均衡
由于廣東地區(qū)差異較大,創(chuàng)新政策在各地進(jìn)展不一,珠三角地區(qū)財政條件較好,各項政策執(zhí)行情況相對較好,粵東西北地區(qū)限于財政壓力等原因在政策執(zhí)行上還有待進(jìn)一步增強。如科技創(chuàng)新券政策,深圳、佛山等地市已向企業(yè)兌換了創(chuàng)新券,廣州、東莞、珠海等10個地市在2016年就已經(jīng)啟動補助工作,陽江、清遠(yuǎn)、韶關(guān)、湛江等地市也不同程度增加了相關(guān)財政科技投入。再如企業(yè)研發(fā)補助資金實施情況,2015年廣州、珠海、東莞3個地級以上市獲得企業(yè)研發(fā)財政補助的企業(yè)數(shù)量、補助總額,就已超過全省支持?jǐn)?shù)量的90%,粵東西北地區(qū)獲得補助總額較少。各地級以上市孵化器建設(shè)也有類似情況,2015年廣州、深圳孵化器數(shù)量均超100家,但有些地市目前仍處孵化器建設(shè)的起步階段。
(三)政策執(zhí)行有待強化部門協(xié)同
粵府〔2015〕1號文7類政策,涉及到科技、財政、發(fā)改、經(jīng)信、人社、住建、國土、稅務(wù)、審計、統(tǒng)計等多個部門,需要多部門協(xié)同推進(jìn)才能保障政策落地實施。如部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政部門和稅務(wù)部門,因稅收和財政收入原因,存在落實減稅政策和財政補助政策難以協(xié)調(diào)的情形。土地、規(guī)劃、住建等部門對于粵府〔2015〕1號文中關(guān)于企業(yè)孵化器建設(shè)用地政策,仍然存在一定顧慮。高校、科研機構(gòu)主管部門對于科技成果轉(zhuǎn)化處置權(quán)的下放仍存在一定的“不徹底、放不下”的心態(tài)。各地級以上市的科技創(chuàng)新券組織管理方式不一,與省級科技創(chuàng)新券后補助政策銜接仍存在一定困難。
(四)政策宣傳有待創(chuàng)新模式和手段
廣東創(chuàng)新政策宣傳雖已投入巨大,也得到社會各界的廣泛關(guān)注,但相當(dāng)一部分小微企業(yè)對政策了解還是不足,企業(yè)操作人員、高層管理人員之間的認(rèn)識有分離。比如,粵府〔2015〕1號文很多政策事實上已經(jīng)較好落地實施,眾多補助政策已嵌入各類省市科技計劃中,但相當(dāng)一部分獲得補助的企業(yè),并不知道享受的是粵府〔2015〕1號文的“政策紅利”。雖然廣東省科技廳等部門開展了大量宣講宣傳培訓(xùn)工作,但還是要靠層層發(fā)動來打通“政策覆蓋最后一公里”,基層科技部門、科技園區(qū)、孵化器的平臺媒介作用尚未得到完全地發(fā)揮。
四、提高政策執(zhí)行成效的對策建議
(一)推動省直有關(guān)部門著力解決重點政策瓶頸問題
比如,對于創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)遠(yuǎn)期約定政府購買制度,該項政策為國內(nèi)首創(chuàng),尚無成熟經(jīng)驗可循,省級及地市層面均在探索中,并且遠(yuǎn)期約定政府購買制度的執(zhí)行從需求征集到目錄形成再到執(zhí)行采購需要較長的時間周期,建議廣東省科技廳、財政廳等有關(guān)部門制定完善相關(guān)操作指引,為各地級以上市提供更加具體的指引。對于企業(yè)研發(fā)補助政策,要在繼續(xù)堅持普惠性的基礎(chǔ)上,積極研究最新的世貿(mào)組織規(guī)則,在現(xiàn)有規(guī)則范圍內(nèi)爭取最大限度的國家利益。對于科技企業(yè)孵化器政策,孵化器風(fēng)險補償政策方面,廣東省科技廳設(shè)立了“孵化器風(fēng)險補償專項資金”,并將4000萬元風(fēng)險補償資金預(yù)撥到各地級以上市,部分地級以上市也已經(jīng)設(shè)立配套資金,但仍建議廣東省科技廳等有關(guān)部門進(jìn)一步完善科技企業(yè)孵化器風(fēng)險補償政策,加強省科技企業(yè)孵化器風(fēng)險補償政策與國家政策的有效銜接。
(二)分類指導(dǎo)各地市加快落實
比如,對于企業(yè)研發(fā)準(zhǔn)備制度,除廣州、珠海、東莞、深圳(深圳由于財政單列,不納入省級補助范圍)4個地級以上市,其它地級以上市獲得省企業(yè)研發(fā)準(zhǔn)備金補助的企業(yè)數(shù)量、補助金額都較少,建議其它地級以上市加大組織宣傳力度,積極發(fā)動本地企業(yè)申報省企業(yè)研發(fā)準(zhǔn)備金補助。對于創(chuàng)新券補助政策,建議及時總結(jié)各地級以上市創(chuàng)新券政策執(zhí)行的經(jīng)驗與問題,對創(chuàng)新券的補助門檻、面值設(shè)置、申請形式、兌換方式、兌換周期、使用范圍等進(jìn)行優(yōu)化和標(biāo)準(zhǔn)化,并在各地級以上市進(jìn)行全面推廣。對于創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)遠(yuǎn)期約定政府購買制度,目前僅有個別地市針對該項制度出臺專項政策文件,建議其它地級以上市先行先試,探索制定創(chuàng)新產(chǎn)品與遠(yuǎn)期約定政府購買等政策落實的實施細(xì)則,切實推動政策落地。
(三)加強政策執(zhí)行的區(qū)域均衡及分類指導(dǎo)
對部分需要地方財政支持才能落實的政策,如創(chuàng)新券、高層次人才居住保障、科技企業(yè)孵化器等政策,針對粵東西北地區(qū)財政實力相對薄弱的實際情況,建議省財政通過轉(zhuǎn)移支付等形式,適當(dāng)加大對粵東西北地區(qū)的政策傾斜,推動形成具有地區(qū)特色的政策執(zhí)行新機制。對部分地級以上市短期內(nèi)不具備實施條件的政策,如個別地級以上市高校及科研機構(gòu)力量薄弱,科技成果轉(zhuǎn)化政策難以執(zhí)行,在政策執(zhí)行評估、績效考核等方面應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待。
(四)加大科技創(chuàng)新政策宣傳力度
建立完善全省性科技創(chuàng)新政策宣傳QQ群、微信群、微信公眾號,多渠道第一時間宣傳最新科技創(chuàng)新政策。邀請廣東省內(nèi)高水平科技創(chuàng)新政策專家錄制培訓(xùn)視頻,將相關(guān)視頻上傳到廣東省科技廳、各地級以上市科技局或官方微信群,方便社會公眾在線學(xué)習(xí)。組織南方日報等主流媒體,聯(lián)合推出系列政策專題宣傳活動,結(jié)合典型企業(yè)的成功案例進(jìn)行分析,以擴大政策的社會影響面,提高政策的普及度。編印科技政策宣傳手冊向目標(biāo)企業(yè)精準(zhǔn)推送,由地級以上市科技管理部門層層下發(fā),直接送到企業(yè)負(fù)責(zé)人、財務(wù)負(fù)責(zé)人手中,讓創(chuàng)新主體第一時間掌握最新科技創(chuàng)新政策動態(tài)。
(五)建立科技創(chuàng)新政策評估常態(tài)機制
科技創(chuàng)新政策評估是科技管理部門規(guī)范運行和有效服務(wù)的重要體現(xiàn),因此,必須把政策評估作為科技主管部門重點工作之一,將科技評估工作擺在更為突出的位置,推動科技創(chuàng)新政策評估工作向常態(tài)化發(fā)展。建議推進(jìn)粵府〔2015〕1號文等重點創(chuàng)新政策執(zhí)行情況評估工作常態(tài)化、制度化,針對政策評估的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、適用方法和評估內(nèi)容形成規(guī)范,強化創(chuàng)新政策評估的關(guān)鍵技術(shù)支撐。對評估中發(fā)現(xiàn)的問題,責(zé)成各地級以上市落實責(zé)任、限期整改,使政策落實成為一場“接力賽”,確?!暗诌_(dá)終點”。鼓勵各地級以上市通過委托第三方機構(gòu)、實地調(diào)研、企業(yè)訪談等方式加強科技創(chuàng)新政策落實情況評估,及時總結(jié)政策實施過程中取得的成效和部分政策難以落地的癥結(jié)所在,在不違反法律法規(guī)及相關(guān)政策基礎(chǔ)上,修訂完善本地落實相關(guān)創(chuàng)新政策及實施細(xì)則,建立科技政策評估動態(tài)調(diào)整機制,切實提高科技創(chuàng)新政策的成效。
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作者:曾凱華 王富貴 李妃養(yǎng) 鄭秋生 單位:1.廣東省技術(shù)經(jīng)濟研究發(fā)展中心 2.中國科學(xué)院廣州分院