養(yǎng)老服務(wù)業(yè)可持續(xù)發(fā)展對(duì)策研究

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[摘要]黑龍江省進(jìn)入老齡化時(shí)間雖然比全國(guó)晚，但由于近些年人口的大量流出和過低的生育率，黑龍江省老齡化水平快速提高，隨之而來的養(yǎng)老服務(wù)的壓力也日漸凸顯。2016年黑龍江省已經(jīng)出現(xiàn)養(yǎng)老金支付的虧空；呈現(xiàn)出社會(huì)流動(dòng)助推的人口老齡化；國(guó)有企業(yè)比重高導(dǎo)致社會(huì)保障支出規(guī)模大；服務(wù)體系面臨嚴(yán)重的可持續(xù)發(fā)展壓力等情況。通過從供需的角度分析黑龍江省養(yǎng)老服務(wù)體系，從全國(guó)的視角出發(fā)為實(shí)現(xiàn)黑龍江省養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的繁榮可持續(xù)發(fā)展提供政策建議。

[關(guān)鍵詞]黑龍江?。蝗丝诶淆g化；養(yǎng)老服務(wù)體系；可持續(xù)發(fā)展

黑龍江省2005年正式進(jìn)入老齡社會(huì)，比全國(guó)晚了五年時(shí)間。但黑龍江省老齡化速度卻非?？?，65歲及其以上人口的比例在2014年前低于全國(guó)水平，2015年高于全國(guó)0.4個(gè)百分點(diǎn)，2016年高于全國(guó)0.8個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，由于人口大量流出又導(dǎo)致養(yǎng)老金等社會(huì)支出面臨嚴(yán)峻的可持續(xù)壓力。從養(yǎng)老服務(wù)體系的供給和需求來看，供給側(cè)是提供照護(hù)服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和政府以及社區(qū)和家庭內(nèi)的親屬；需求方是有照護(hù)需求的老年人及其家庭，目前顯然供需不平衡的矛盾顯著存在。政府主要職責(zé)是提供政策制度設(shè)置以及這些制度組織的經(jīng)濟(jì)支持，包括社會(huì)保障、社會(huì)福利，以及部分社會(huì)服務(wù)；社會(huì)機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量主要提供養(yǎng)老服務(wù)。

一、黑龍江省人口老齡化的現(xiàn)狀

根據(jù)2019年黑龍江省的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，黑龍江全省2018年年末共有常住人口3773.1萬人，比2017年末減少15.6萬人；其中65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?2.9%(2018年全國(guó)65歲及以上老齡人口比重是11.9%)?？梢?，黑龍江省在1990年到2005年大約15年的時(shí)間從成年型社會(huì)步入老年型社會(huì)，這比全國(guó)其他省份都要快，用時(shí)都少。由于整個(gè)黑龍江省近些年受人口流失和低生育率的影響，老齡化水平還會(huì)持續(xù)走高。

(一)老齡化與年輕人口和老年人口相伴南下黑龍江省的人口結(jié)構(gòu)變化除了受到人口發(fā)展的自然規(guī)律影響之外，還受到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略變化的影響。建國(guó)初期，東北作為重工業(yè)基地，原油的開采和糧食、森林資源的大力開發(fā)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展階段，大量勞動(dòng)力流入，據(jù)統(tǒng)計(jì)在建國(guó)至1979年間，黑龍江省累計(jì)凈遷入人口達(dá)700余萬人。同期，中國(guó)人口的兩次生育高峰疊加影響，東北地區(qū)包括黑龍江省人口急劇增長(zhǎng)，工業(yè)化、城市化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)同期。改革開放以來，東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，老工業(yè)基地亟待振興，再加上東北高寒的氣候特點(diǎn)，人口大量外流成為導(dǎo)致黑龍江省人口結(jié)構(gòu)快速老齡化的重要原因。1990年以后，隨著南方在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中迅速發(fā)展，吸引了大量年前勞動(dòng)力離開改革中的國(guó)有企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)，紛紛南下到沿海城市。截止到2000年，人口凈遷出達(dá)23萬人。進(jìn)入到21世紀(jì)以后，隨著國(guó)企改革的不斷深化，生態(tài)建設(shè)的不斷重視，采礦業(yè)和林業(yè)產(chǎn)生大量剩余勞動(dòng)力，人口流出又進(jìn)入一個(gè)高潮階段，21世紀(jì)的第一個(gè)十年，黑龍江省凈流出人口達(dá)126萬人。2011年以后，人口流出又趨于平穩(wěn)，平均凈流出量為10萬人每年。無論是改革開放初的人口回遷還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的勞動(dòng)力流動(dòng)，流出人口中，絕大多數(shù)是年輕人。即使是老年人，隨著經(jīng)濟(jì)水平提升，物流交通發(fā)達(dá)、通訊快捷方便等社會(huì)發(fā)展水平的進(jìn)一步提升，大量的老年人選擇到氣候環(huán)境更加適宜的南方溫暖的沿海地區(qū)居住，這無疑直接加劇了黑龍江省人口老齡化速度，這些特殊變遷更加導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動(dòng)力不足。

(二)國(guó)內(nèi)第一個(gè)養(yǎng)老金出現(xiàn)虧空的省份根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部的歷年《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》可以看出，我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)發(fā)展趨勢(shì)越來越不樂觀，雖然導(dǎo)致養(yǎng)老金出現(xiàn)收支缺口的原因有很多，但最重要的兩個(gè)影響因素還是人口數(shù)和養(yǎng)老金領(lǐng)取時(shí)間。即提前退休問題導(dǎo)致的提前支取養(yǎng)老金和人口老齡化導(dǎo)致的繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)相對(duì)減少。相比全國(guó)，東北提前退休的人數(shù)更多，這跟近年來東北經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)以及發(fā)展不景氣密切相關(guān)。從全國(guó)來看，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行總體平穩(wěn)，以2016年為例，結(jié)余約3200億元，累計(jì)結(jié)余3.86萬億元。從全國(guó)總體看，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金仍保持收大于支，而且累計(jì)結(jié)余保持增加態(tài)勢(shì)，有力的保障了全國(guó)職工養(yǎng)老金按時(shí)、足額發(fā)放。但是，地區(qū)之間的差異卻十分顯著。地區(qū)差異巨大，2015年廣東結(jié)余最多，黑龍江等6省份收不抵支，2016年黑龍江養(yǎng)老保險(xiǎn)支出比收入多了320億，不但花光2015年結(jié)余的88億，還欠賬232億元，黑龍江成為了全國(guó)首個(gè)養(yǎng)老金結(jié)余被花光的省份，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的全國(guó)統(tǒng)籌迫在眉睫。

二、黑龍江省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，黑龍江省先后出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》(2014)《關(guān)于支持民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》、《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提升養(yǎng)老質(zhì)量的實(shí)施意見》等十余分政策性文件，以及《黑龍江省養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)質(zhì)量》、《候鳥式養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范》等地方性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。在全國(guó)首推服務(wù)清單制度，出臺(tái)了《關(guān)于建立和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施意見》(2017)。

(一)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況近幾年，黑龍江省高度重視養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，在政府推動(dòng)下取得了較大的發(fā)展。黑龍江省政府辦公廳印發(fā)了《黑龍江省老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(黑政辦發(fā)〔2016〕121號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)提出了高齡老人補(bǔ)貼覆蓋率達(dá)到100%；每千名老年人擁有“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”型服務(wù)床位數(shù)達(dá)到17張以上；2020年底，全省民辦和公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)新增床位達(dá)9.8萬張，占全省機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位的70%，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)35張等一系列量化指標(biāo)。要求省內(nèi)規(guī)模在200張以上床位的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)配備內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)；規(guī)定二級(jí)以上醫(yī)院要與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立醫(yī)養(yǎng)合作關(guān)系；社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)要把社區(qū)居家老人最為服務(wù)對(duì)象；“養(yǎng)老＋互聯(lián)網(wǎng)”行動(dòng)計(jì)劃也在積極開展中，鼓勵(lì)企業(yè)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)把養(yǎng)老服務(wù)的供需信息鏈接起來；實(shí)施社區(qū)、社會(huì)工作、社會(huì)組織“三社聯(lián)動(dòng)”，引導(dǎo)以社區(qū)為基礎(chǔ)，委托社會(huì)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織提供服務(wù)，發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)和專業(yè)化入戶服務(wù)等項(xiàng)目的推廣工作。

(二)持續(xù)完善的居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)相銜接的服務(wù)體系養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目建設(shè)迅猛發(fā)展。在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)上，推動(dòng)全省建成公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)18個(gè)，新開工建設(shè)14個(gè)縣級(jí)綜合性社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，基本消滅了縣級(jí)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“空白點(diǎn)”。在扶持社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)上，180多個(gè)民辦機(jī)構(gòu)動(dòng)工建設(shè)，目前，全省已新增各類養(yǎng)老床位2.65萬張，全省每千名老人擁有養(yǎng)老床位達(dá)到了30張，達(dá)到全國(guó)平均水平。細(xì)化服務(wù)體系的供需對(duì)接，推動(dòng)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”服務(wù)模式。目前，全省30%以上養(yǎng)老機(jī)構(gòu)配備了醫(yī)療內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，50%以上養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與就近醫(yī)院建立合作關(guān)系開通老人綠色通道；社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)項(xiàng)目已經(jīng)覆蓋到90%以上的社區(qū)老年。全省新增10多家大型“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”機(jī)構(gòu)，催生出多種“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”發(fā)展模式，并依托示范化“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，開發(fā)了“醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)”系列產(chǎn)品，在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)與健康產(chǎn)業(yè)結(jié)合發(fā)展上走出了路子。

(三)積極培育市場(chǎng)、扶持社會(huì)化力量發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)積極引導(dǎo)市場(chǎng)開發(fā)養(yǎng)老市場(chǎng)形成旅居養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、“互聯(lián)網(wǎng)+”等多種新養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)模式，許多高品質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目脫穎而出，例如：哈爾濱福壽閣“智慧養(yǎng)老社區(qū)”、大慶“幸福為老服務(wù)大聯(lián)盟”、中醫(yī)大二院“愛心養(yǎng)護(hù)康復(fù)中心”等一大批優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。另外，依托黑龍江地域特點(diǎn)，打造龍江文化游、中醫(yī)康復(fù)療養(yǎng)等一系列專門面向老年人的旅居養(yǎng)老路線，利用電商推廣、參加全國(guó)展會(huì)等形式線上線下推廣，吸引了國(guó)內(nèi)外老年朋友來黑龍江旅居養(yǎng)老，體驗(yàn)黑土文化和享受自然資源。為充分發(fā)揮我省夏季氣候、整體生態(tài)、特色旅游等優(yōu)勢(shì)，圍繞“整合資源、宣傳推介、優(yōu)化服務(wù)”三個(gè)環(huán)節(jié)，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)與旅游業(yè)結(jié)合發(fā)展。

三、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)面臨的困境

(一)人口流失，老齡化嚴(yán)重，撫養(yǎng)壓力大低生育率和嚴(yán)重的人口流失和高城市化率導(dǎo)致黑龍江省面臨更嚴(yán)峻的撫養(yǎng)壓力。與全國(guó)其他省份相比，各地的差異性也非常大。高的省份人口撫養(yǎng)比10：1，即10人養(yǎng)1人；低的省份人口撫養(yǎng)比是1.2：1，負(fù)擔(dān)是不一樣的。人口流動(dòng)更加加劇了黑龍江省空巢老人、獨(dú)居老人的現(xiàn)狀。隨著人口老齡化的加速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致的大量人口流出，人口撫養(yǎng)比還會(huì)持續(xù)變化。養(yǎng)老服務(wù)的需求給家庭帶來了前所未有的壓力，社會(huì)服務(wù)的供給急需補(bǔ)充。

(二)政府財(cái)政壓力大，養(yǎng)老金虧空嚴(yán)重養(yǎng)老壓力和負(fù)擔(dān)持續(xù)加重。一方面是未富先老。2010年，全省老年撫養(yǎng)比(65歲及以上人口數(shù)與15-64歲勞動(dòng)年齡人口數(shù)之比)為10.4%，2016年上升至15.0%，需要贍養(yǎng)的老年人越來越多。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的黑龍江社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，靠地方政府無法提供充足的財(cái)力、物力、人力用來提升社會(huì)保障水平?，F(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然一直在改革完善中，但是目前仍然沒有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，而且城鄉(xiāng)差異巨大。未來黑龍江省社會(huì)保障基金體系運(yùn)行將面臨更大的財(cái)力支撐風(fēng)險(xiǎn)。

(三)快速發(fā)展的服務(wù)業(yè)總體水平依然滯后中國(guó)老齡化進(jìn)程的第二個(gè)特點(diǎn)是未備先老。隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快和現(xiàn)代化生活方式的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致家庭規(guī)模不斷縮小，養(yǎng)老功能不斷弱化，空巢老人增多，農(nóng)村留守老人現(xiàn)象比較普遍，傳統(tǒng)式的家庭養(yǎng)老功能正在弱化，社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)隨之加重。雖然黑龍江省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量不少，近年來發(fā)展速度也比較快，甚至在某些方面走在了全國(guó)前列，但其養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)仍然存在著專業(yè)人才匱乏、從業(yè)人員素質(zhì)不高、對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律研究不深入、專業(yè)化程度不夠等問題。因此，積極推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提高養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化水平勢(shì)在必行。

四、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策

(一)政府提供政策支持，引導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。黑龍江省是我國(guó)的東北老工業(yè)基地，在對(duì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位上必須要由政府牽頭組織，吸引更多的社會(huì)力量參與行業(yè)發(fā)展。當(dāng)前，有很多企業(yè)家都在尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，都在努力尋找新的商機(jī)來進(jìn)一步開拓自己的產(chǎn)業(yè)。黑龍江省具有獨(dú)一無二的氣候特征，適合發(fā)展候鳥養(yǎng)老服務(wù)、旅居養(yǎng)老長(zhǎng)夜、生態(tài)養(yǎng)生農(nóng)業(yè)，黑龍江省夏季涼爽宜人的天氣也適合老年人的避暑、休養(yǎng)。發(fā)展旅游、康養(yǎng)、生態(tài)相結(jié)合的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)不但能夠帶動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，還能發(fā)揮溢出效應(yīng)帶動(dòng)銀色經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

(二)打造良好營(yíng)商環(huán)境；扶持養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展黑龍江省“銀色市場(chǎng)”、“銀色資源”具有極大的開發(fā)價(jià)值。新型養(yǎng)老模式雖已進(jìn)入探索發(fā)展階段，但是老年人力資源、金融資源、文化資源等的開發(fā)利用體系還沒有協(xié)調(diào)同步，必須抓緊制定和完善相關(guān)政策，并加大這方面的輿論宣傳和引導(dǎo)，充分利用好特殊地理、自然優(yōu)勢(shì)、進(jìn)一步豐富旅游和健康養(yǎng)老內(nèi)涵，做大做強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。推動(dòng)科研院所加大與科技、工信等部門，以及省內(nèi)大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)、教育科研院所合作，首先在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究方面深入研究挖掘龍江養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的潛在優(yōu)勢(shì)與不足，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，有步驟的、可持續(xù)的推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。其次，在研發(fā)老年人用品方面加大科技投入，尤其是日常照料、醫(yī)療康復(fù)產(chǎn)品的開發(fā)與研制，重點(diǎn)扶持與老年人需求相關(guān)的傳感器，機(jī)器床，機(jī)器人，遠(yuǎn)程遙控等產(chǎn)品的小微企業(yè)的發(fā)展。第三，科研院校在提供理論研究和人才培養(yǎng)方面加大智力支持。高校還可以發(fā)動(dòng)青年學(xué)生開展志愿服務(wù)，為社區(qū)、居家和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的老年人提供獨(dú)特的精神層面的養(yǎng)老服務(wù)；醫(yī)療機(jī)構(gòu)為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和人才培訓(xùn)提供支持；互聯(lián)網(wǎng)+為醫(yī)療、旅居和養(yǎng)老服務(wù)提供大數(shù)據(jù)支持。

(三)規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)多元發(fā)展黑龍江省資源豐富、地理位置得天獨(dú)厚，寒地氣候、冰雪旅游以及獨(dú)特的關(guān)東文化等都形成了獨(dú)具特色的多元化養(yǎng)老服務(wù)元素。黑龍江省也先后提出了“南有三亞，北有林都伊春”、“冰城夏都———哈爾濱”、“國(guó)際老年人友好城市———齊齊哈爾”等眾多的養(yǎng)老服務(wù)宣傳口號(hào)，這都能夠充分地突出黑龍江省獨(dú)特的自然、理以及氣候等優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持政府引導(dǎo)與市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老模式的多元發(fā)展。一方面通過加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型，保證政府有足夠的財(cái)力、物力、人力用來完善的社會(huì)保障水平；另一方面盡快出臺(tái)規(guī)范養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平。

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[4]施巍巍,羅新錄,唐德龍.福利經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下老年人養(yǎng)老方式的選擇決策及影響因素分析———以齊齊哈爾市的三個(gè)區(qū)為例[J].學(xué)習(xí)與探索，2015(2).

[5]陳淑君,馬滌塵.黑龍江省社會(huì)保障發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策研究[J].哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2016(4).

作者：王洪斌 單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)