現(xiàn)行建筑法重要作用及完善建議探析
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[摘要]我國《建筑法》規(guī)定了我國建筑活動的統(tǒng)一行為規(guī)則。該法的頒布實施，實現(xiàn)了我國建筑活動領(lǐng)域真正意義上的有法可依，有效維護(hù)我國建筑市場秩序，保證建筑工程質(zhì)量與安全。該法的兩次修正反映了立法銜接和我國不斷深化改革的要求。文章認(rèn)為隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，該法的一些不足也逐步顯現(xiàn)，需要修訂和完善，體現(xiàn)如下：調(diào)整范圍模糊不全，應(yīng)進(jìn)一步明確和擴(kuò)展；相關(guān)管理規(guī)定缺乏，應(yīng)增加對應(yīng)調(diào)整內(nèi)容；部分條款過于粗略，需要提升實際操作性；個別規(guī)定不盡合理，必須再行斟酌修改。
[關(guān)鍵詞]建筑法；建筑活動；作用；修訂；發(fā)展
《中華人民共和國建筑法》（本文簡稱《建筑法》）于1998年3月起施行，2011年、2019年先后進(jìn)行修正。該法是我國建筑業(yè)內(nèi)容較為系統(tǒng)、全面的法律，旨在有效調(diào)整和規(guī)范各類建筑活動。它的頒布與實施，是我國“依法治建”的重要標(biāo)志，對建筑業(yè)的發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響，意義重大。同時，應(yīng)該看到，隨著我國步入新時代，改革開放不斷深入，《建筑法》的一些不足也逐漸凸顯，需要進(jìn)一步修訂和完善，以更好地發(fā)揮作用，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)又好又快發(fā)展。
一、現(xiàn)行《建筑法》的基本框架和主要內(nèi)容
現(xiàn)行《建筑法》由八章共八十五條構(gòu)成，規(guī)定了建筑活動的統(tǒng)一行為規(guī)則，以實現(xiàn)建筑活動依法管理，保障建筑業(yè)健康向前發(fā)展。[1]《建筑法》第一章“總則”共六條，規(guī)定了該法的立法宗旨、適用范圍等重要原則，明確全國建筑活動的統(tǒng)一監(jiān)督管理，對其他各章具有指導(dǎo)作用。第二章“建筑許可”共八條，對有關(guān)施工許可及從業(yè)資格等進(jìn)行了規(guī)定。第三章“建筑工程發(fā)包與承包”共十五條，規(guī)定了與此相關(guān)的原則與規(guī)范。第四章“建筑工程監(jiān)理”共六條，規(guī)定了監(jiān)理合同、監(jiān)理的地位、任務(wù)、權(quán)利、執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、責(zé)任等內(nèi)容。第五章“建筑安全生產(chǎn)管理”共十六條，規(guī)定安全生產(chǎn)管理、教育培訓(xùn)、工傷和意外傷害保險、建筑安全事故處理等重要問題。第六章“建筑工程質(zhì)量管理”共十二條，分別規(guī)定建筑工程勘察、設(shè)計、施工質(zhì)量要求及標(biāo)準(zhǔn)修訂、建筑活動單位質(zhì)量體系認(rèn)證要求、相關(guān)單位工程質(zhì)量義務(wù)和責(zé)任等。第七章“法律責(zé)任”共十七條，分別對在建筑許可、工程發(fā)包與承包、工程監(jiān)理、安全生產(chǎn)及工程質(zhì)量等方面的違法犯罪行為應(yīng)進(jìn)行的相關(guān)處罰作了規(guī)定。[2]第八章“附則”共五條，主要內(nèi)容包括該法適用范圍的特別規(guī)定和施行日期等。
二、《建筑法》頒布實施的重要意義和作用
（一）實現(xiàn)我國建筑活動領(lǐng)域真正意義上的有法可依
建筑活動與人類生產(chǎn)生活密不可分，是保證人類生存、促進(jìn)人類發(fā)展的重要活動。作為人口大國以及發(fā)展中國家，無論在滿足人民日益增長的美好生活需要方面，還是在促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展方面，建筑業(yè)都扮演著我國重要的支柱產(chǎn)業(yè)角色。過去，建筑業(yè)缺乏統(tǒng)一、科學(xué)的法律體系，也沒有全面、系統(tǒng)的規(guī)范內(nèi)容，執(zhí)行不夠順暢，難以到位，出現(xiàn)了一些亟待解決的問題和較為普遍的違法行為。[3]建筑行業(yè)存在的法治問題不僅造成經(jīng)濟(jì)損失，還對人民生命財產(chǎn)安全甚至社會和諧穩(wěn)定構(gòu)成威脅。[4]《建筑法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)的頒布實施，反映了社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，改變了上述法律法規(guī)規(guī)制不完全到位、實施效果不夠理想等狀況，為我國建筑活動提供了比較統(tǒng)一、合理、系統(tǒng)、科學(xué)的法律規(guī)則，保證了建筑活動的依法管理，規(guī)范了建設(shè)單位、建筑施工企業(yè)、勘察單位、設(shè)計單位和工程監(jiān)理單位等相互之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，提升了建筑活動的法治化水平，實現(xiàn)了真正意義上的有法可依，可以說，《建筑法》是建筑業(yè)法治化的重要里程碑，在我國建筑活動領(lǐng)域擁有無可比擬的法律地位。
（二）有效維護(hù)我國建筑市場秩序和保證建筑工程質(zhì)量與安全
只有正常合理的秩序，才能保證人類活動的順利開展，建筑活動也不例外。推動建筑業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，從而造福國家和人民，需要有序的建筑市場。無序的建筑市場，必然帶來建筑活動的混亂無章，無法保證建筑工程質(zhì)量與安全，最終危及人民群眾生命財產(chǎn)安全，危及國家、社會穩(wěn)定與發(fā)展，造成難以挽回的嚴(yán)重?fù)p失?！督ㄖā飞形戳⒎ê蛯嵤┢陂g，我國建筑領(lǐng)域存在著大量違法違規(guī)現(xiàn)象，如數(shù)量不少的建筑施工隊伍并未持有建筑活動資質(zhì)證書，完全不具備或者不全部符合開展建筑活動的基本條件要求；相關(guān)單位拿下建筑工程項目之后，并沒有實質(zhì)性組織和參與建設(shè)，而是無序轉(zhuǎn)包，隨意分包，層層抽油，不僅損害建設(shè)單位利益，同時導(dǎo)致建筑活動無法得到有效監(jiān)控，工程質(zhì)量沒有保證，后患無窮；部分單位出賣相關(guān)建筑活動證照牟利，或者借用其他單位和人員證照參與建筑活動，名不副實；參投標(biāo)單位合謀串通，結(jié)伙圍標(biāo)，操縱投標(biāo)與合同金額；施工單位不按規(guī)定和要求設(shè)計，指定利益關(guān)系密切的材料供應(yīng)商，以次充好，謀取非法利益；施工單位未遵守施工許可規(guī)定，隨意和野蠻施工，破壞環(huán)境，影響人民群眾正常生活和生命健康安全等等。同時，還發(fā)生了多起建筑質(zhì)量與安全事故，尤其是房屋坍塌、豆腐渣工程頻現(xiàn)，導(dǎo)致人員嚴(yán)重傷亡和財產(chǎn)重大損失等等。《建筑法》的頒布，比較系統(tǒng)、合理地確立了我國建筑市場的規(guī)則和秩序，還把立法重點放在保障建筑工程的質(zhì)量與安全上，并以國家強(qiáng)制力作為嚴(yán)格執(zhí)法的堅強(qiáng)后盾，有力整治了上述違法違規(guī)擾亂建筑市場秩序、導(dǎo)致建筑工程質(zhì)量與安全問題的行為，規(guī)范了建筑市場的競爭，引導(dǎo)和約束了各類建筑業(yè)主體依法依規(guī)開展活動，并為建筑活動監(jiān)督管理部門和司法機(jī)關(guān)執(zhí)法提供了法律依據(jù)，有利于我國建筑工程質(zhì)量水平的不斷提升和建筑業(yè)的健康快速發(fā)展。
（三）《建筑法》的兩次修正反映了立法銜接和我國不斷深化改革的要求
2011年，《建筑法》進(jìn)行了第一次修正。此次修正，僅涉及該法第四十八條。修正后，該條增加了鼓勵建筑施工企業(yè)為職工辦理意外傷害保險的內(nèi)容。此次修正，使《建筑法》與2010年通過的我國《社會保險法》之間實現(xiàn)了國家立法層面上的相互呼應(yīng)，保證了相關(guān)立法精神以及規(guī)范內(nèi)容的一致性。2010年的《社會保險法》，確立了我國統(tǒng)一的工傷保險制度，而當(dāng)時的《建筑法》第四十八條僅規(guī)定了辦理意外傷害保險的相關(guān)內(nèi)容，未涉及工傷保險制度。對此條規(guī)定的修正，反映了我國立法前后銜接、與時俱進(jìn)的要求。2019年，《建筑法》進(jìn)行了第二次修正。此次修正也僅涉及該法第八條，主要是根據(jù)國務(wù)院有關(guān)要求，為了進(jìn)一步優(yōu)化施工許可證申領(lǐng)條件，壓縮審批時限，同時與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關(guān)建設(shè)工程規(guī)劃許可證辦理規(guī)定保持一致。修訂后，將進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”改革和政府職能改變，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場、社會的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。[5]
三、修訂完善現(xiàn)行《建筑法》的建議
《建筑法》自頒布以來，為規(guī)范建筑活動發(fā)揮了極為重要的作用。但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，《建筑法》的一些不足也逐步顯現(xiàn)，已不能完全適應(yīng)新時代新形勢的要求，必須加以修訂和完善。
（一）調(diào)整范圍模糊不全，應(yīng)進(jìn)一步明確和擴(kuò)展
《建筑法》第二條規(guī)定，該法所稱建筑活動，是指“各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝活動”，表明該法的調(diào)整范圍僅為房屋建筑及相關(guān)工程。該法第八十一條雖指出該法有關(guān)規(guī)定適用于其他專業(yè)建筑工程的建筑活動，但由國務(wù)院另行規(guī)定具體辦法。以上規(guī)定表明，《建筑法》的調(diào)整范圍過于狹小，未能涵蓋應(yīng)有對象，也容易產(chǎn)生調(diào)整對象模糊不清，權(quán)責(zé)不明，不利于充分發(fā)揮該法的作用。《建筑法》只將房屋建筑工程納入調(diào)整范圍，一定程度上可以說是受到我國長期實行的計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響。在這種體制之下，不同政府部門之間各自為政，各管一個領(lǐng)域，建設(shè)部門雖然名義上應(yīng)該管理所有的建設(shè)事業(yè)，但實際上只能管轄房屋建筑部分，不能管理諸如水利水電、交通運輸、公路鐵道等部門管轄范圍內(nèi)的建筑活動?！督ㄖā返恼{(diào)整范圍未能打破舊體制的束縛，建設(shè)行業(yè)管理的分割局面依然如故，多頭立法與多部門執(zhí)法的現(xiàn)象并沒有消除。建筑業(yè)是一個統(tǒng)一的、內(nèi)在聯(lián)系密切的行業(yè)，《建筑法》作為我國建筑業(yè)首部具有行業(yè)指導(dǎo)性、影響極其深遠(yuǎn)的重要法律，理應(yīng)規(guī)范和制約作為一個整體而不可分割的建筑業(yè)的所有建筑活動。各類建設(shè)工程，也包括水利、道路、橋梁等工程，各類建筑活動，包括建筑物及其附屬設(shè)施建造、線路、管道、設(shè)備安裝、裝修，以及勘察、設(shè)計、工程監(jiān)理等都應(yīng)在《建筑法》的調(diào)整范圍之內(nèi)。[6]只有這樣，才能真正實現(xiàn)《建筑法》的立法宗旨與目的。因此，《建筑法》應(yīng)當(dāng)將房屋建筑工程以外的各類建設(shè)工程及建筑活動也納入其規(guī)范之中，進(jìn)一步明確調(diào)整范圍，擴(kuò)展管轄對象，以更好地推進(jìn)我國建筑業(yè)發(fā)展。
（二）缺少相關(guān)管理規(guī)定，應(yīng)增加對應(yīng)調(diào)整內(nèi)容
從《建筑法》的內(nèi)容來看，沒有對當(dāng)前建筑業(yè)的個別突出問題作出有力規(guī)范，相關(guān)管理條款缺乏，應(yīng)著手增加對應(yīng)的調(diào)整內(nèi)容。建筑工程質(zhì)量優(yōu)劣、安全與否依賴于過程監(jiān)督，相關(guān)過程的主體涉及建設(shè)單位、材料供應(yīng)商、施工單位、設(shè)計單位等。[7]《建筑法》已對建筑工程發(fā)包人、承包人、監(jiān)理單位等的權(quán)利義務(wù)作出了具體的規(guī)定，現(xiàn)在還需要對勘探、設(shè)計等單位的權(quán)責(zé)也作出明確詳細(xì)的規(guī)定，因為僅有一些原則性條文或根本沒有相關(guān)條文，會影響法律的執(zhí)行與實施效果。同時，對建筑業(yè)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，如咨詢、招標(biāo)、檢驗檢測等組織的資質(zhì)、權(quán)利義務(wù)等也應(yīng)作出統(tǒng)一明確的規(guī)范，[8]以免其他相關(guān)行業(yè)或部門自行出臺調(diào)節(jié)規(guī)范，加劇多頭管理的現(xiàn)象。目前，《建筑法》對建筑業(yè)相關(guān)單位及其專業(yè)技術(shù)人員的從業(yè)資格大多已有規(guī)定，但未對建筑業(yè)數(shù)量龐大的一線工人的從業(yè)資格作出明確規(guī)范，導(dǎo)致大量一線工人未經(jīng)正規(guī)學(xué)習(xí)與培訓(xùn)即隨意上崗，安全及質(zhì)量隱患極大。《建筑法》應(yīng)增加一線工人從業(yè)資格的強(qiáng)制性規(guī)定條文?！督ㄖā番F(xiàn)有條款內(nèi)容偏重于建筑施工方面，對規(guī)劃設(shè)計及工程策劃等僅附帶一提，不符合后者在我國建筑業(yè)發(fā)展中的重要地位，應(yīng)增加包括相關(guān)許可等內(nèi)容在內(nèi)的規(guī)范條款。另外，鑒于國家大力推廣工程總承包、工程項目管理，《建筑法》也應(yīng)對這些建筑業(yè)的先進(jìn)模式有所反映，作出規(guī)范，建立相關(guān)管理制度。為更好治理工程款拖欠問題，《建筑法》有必要增加工程款支付擔(dān)保制度，同時，對工程款的確定、結(jié)算和支付等問題作出有效、合理的規(guī)定。此外，為提高工程建筑質(zhì)量，保證工程建筑物的正常使用，《建筑法》也應(yīng)規(guī)定工程建筑質(zhì)量保修擔(dān)保制度。隨著脫貧攻堅決勝時刻的到來，我國廣大農(nóng)村也將與全國同步全面建成小康社會。之后，國家還將進(jìn)一步關(guān)注“三農(nóng)”問題，推進(jìn)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。可以預(yù)見，未來的農(nóng)村，房屋建筑工程的數(shù)量必將大幅度增加，其中的質(zhì)量問題和安全問題也將進(jìn)一步凸顯，直接影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。因此，《建筑法》應(yīng)該改變原來的法律適用規(guī)定，將廣大農(nóng)村的建筑活動也納入監(jiān)管范圍之內(nèi)，[9]并增加相關(guān)的具體規(guī)范條款。
（三）部分條款過于粗略，需要提升實際操作性
《建筑法》對建設(shè)單位的約束條款少，規(guī)定不清，且沒有明確的強(qiáng)制力，容易導(dǎo)致作為發(fā)包人的建設(shè)單位與作為承包人的相關(guān)勘探、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位的權(quán)利義務(wù)不對等，大量滋生發(fā)包人損害承包人利益的行為，產(chǎn)生工程款及建筑工人工資拖欠等不利于生產(chǎn)生活和社會穩(wěn)定的現(xiàn)象。因此，《建筑法》應(yīng)具體詳細(xì)地規(guī)定對建設(shè)單位的約束以及對違法行為的處罰條款，特別應(yīng)當(dāng)將無拖欠工程款作為建設(shè)單位市場準(zhǔn)入的條件。[10]近年來，廣大群眾對公共健康安全和環(huán)境保護(hù)的期待和要求越來越高，《建筑法》應(yīng)對此有更多回應(yīng)?！督ㄖā返谖鍡l雖禁止建筑活動損害社會公共利益和他人合法權(quán)益，但規(guī)定過于籠統(tǒng)，應(yīng)該針對建筑活動中易于產(chǎn)生公共健康安全和環(huán)境保護(hù)問題的相關(guān)方面，如建筑外觀對城市形象的影響、建筑施工對文物古跡和名勝風(fēng)景的保護(hù)、施工粉塵對空氣質(zhì)量的影響、建筑垃圾對環(huán)境的影響等，作出更加具體的規(guī)定，提升《建筑法》的可操作性?！督ㄖā烦雠_較晚，此前建筑業(yè)主要由行政規(guī)范性文件等調(diào)節(jié)，建設(shè)行政部門與其他各專業(yè)部門各管一方，[11]在我國的執(zhí)法實踐中，水利部門、自然資源部門等也對建筑市場進(jìn)行管理和執(zhí)法，[12]出現(xiàn)政府不同部門職能交叉、多頭管理的問題，不利于建筑業(yè)的健康發(fā)展。建議《建筑法》更明確、合理地界定各相關(guān)部門在建筑活動中的管理職責(zé)分工，真正實現(xiàn)由建設(shè)行政主管部門對全國建筑活動實施統(tǒng)一的監(jiān)督管理。《建筑法》第十九條沒有對“不適于”招標(biāo)發(fā)包的建筑工程作出進(jìn)一步具體、合理的界定，容易導(dǎo)致實際操作中的隨意性以及“黑箱”現(xiàn)象。建議該法對此作出明確規(guī)定，避免模棱兩可和執(zhí)法漏洞。
（四）個別規(guī)定不盡合理，必須再次斟酌修改
《建筑法》第二十七條規(guī)定，兩個以上單位聯(lián)合共同承包，應(yīng)按資質(zhì)等級低的單位的業(yè)務(wù)許可范圍承攬工程。此項規(guī)定不適應(yīng)建筑業(yè)發(fā)展的要求，并不科學(xué)、合理。目前看來，我國建筑企業(yè)資質(zhì)等級衡量標(biāo)準(zhǔn)大體是企業(yè)資產(chǎn)、主要人員數(shù)量、工程業(yè)績等幾方面，并不是很科學(xué)。[13]第二十七條的規(guī)定限制了聯(lián)合共同承包這種符合建筑業(yè)以及項目管理發(fā)展需要的新生事物，[14]不利于不同資質(zhì)等級單位組成實力更強(qiáng)、資質(zhì)更加全面的聯(lián)合體，增加了資質(zhì)等級較低的單位承攬建筑工程的困難，容易導(dǎo)致其鋌而走險，采取“掛靠”、弄虛作假等違法行為。建議修改法律條文，規(guī)定聯(lián)合共同承包的，各單位可按自身資質(zhì)等級承擔(dān)對應(yīng)部分工程，以充分利用各種資源推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展。[15]《建筑法》第四十二條規(guī)定，禁止將建筑工程肢解發(fā)包。此條規(guī)定與提倡工程總承包、工程項目管理模式的方針相違背，不符合建筑業(yè)發(fā)展趨勢，應(yīng)予刪除。同時，要進(jìn)一步規(guī)范有關(guān)建筑工程分解發(fā)包的規(guī)定?！督ㄖā返谖迨龡l規(guī)定，國家對建筑活動單位推行質(zhì)量體系認(rèn)證制度。眾所周知，沒有質(zhì)量，就沒有信譽(yù)，也沒有發(fā)展。質(zhì)量是建筑活動單位生存和發(fā)展的關(guān)鍵所在，也是建筑生產(chǎn)安全有效、國家和社會穩(wěn)定發(fā)展、人民安居樂業(yè)的有力保障。同時，質(zhì)量體系認(rèn)證也是國際公認(rèn)和通用的科學(xué)高效的質(zhì)量管理辦法。因此，建議將此條中關(guān)于“推行”質(zhì)量體系認(rèn)證制度的規(guī)定，修改為“實行”這一制度，提高相關(guān)單位參與建筑活動的門檻，加強(qiáng)管理，更好貫徹“百年大計，質(zhì)量為本”的要求。
四、結(jié)語
《建筑法》的頒布實施具有重要意義和作用，促進(jìn)了我國建筑業(yè)的健康與可持續(xù)發(fā)展。然而，現(xiàn)行《建筑法》仍然存在一些不足，必須及時進(jìn)行針對性的修訂完善，以進(jìn)一步適應(yīng)新時代我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，推進(jìn)我國建筑業(yè)更好更快發(fā)展。
作者:韋瑞海 韋福 單位:廣西大學(xué)土木建筑工程學(xué)院 河池學(xué)院歷史與社會學(xué)院