投資建設(shè)項(xiàng)目資金雙控管理探思

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摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，政府投資建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量越來(lái)越多，規(guī)模也越來(lái)越大。因此，如何加強(qiáng)對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目資金的管理，提高資金使用效益，已成為社會(huì)各界和各級(jí)檢查重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。本文闡述了政府投資建設(shè)項(xiàng)目資金雙控管理的意義及模式，旨在通過(guò)建設(shè)雙控管理信息化系統(tǒng)，進(jìn)一步提高雙控管理水平，強(qiáng)化資金監(jiān)管，最大限度發(fā)揮財(cái)政資金效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：政府投資建設(shè)項(xiàng)目；資金雙控管理；雙控管理系統(tǒng)

1政府投資建設(shè)項(xiàng)目資金雙控管理的意義

1.1資金雙控管理的定義

本文所稱政府投資建設(shè)項(xiàng)目，是指使用本級(jí)財(cái)政預(yù)算資金、地方政府債券資金、國(guó)際金融組織和國(guó)外政府貸款等政府主權(quán)外債資金以及其他納入財(cái)政管理的資金投資建設(shè)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。政府投資建設(shè)項(xiàng)目資金雙控管理（以下簡(jiǎn)稱“資金雙控管理”）是指財(cái)政部門和項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目資金的使用實(shí)施共同管理。

1.2資金雙控管理的意義

近年來(lái)，隨著審計(jì)和巡察力度的增大，政府投資建設(shè)項(xiàng)目資金的管理暴露出了一些問(wèn)題，如項(xiàng)目超概算、合同履約不到位、資金支付不規(guī)范等，因此資金的全過(guò)程監(jiān)管尤為重要。同時(shí)，隨著財(cái)稅體制改革的推進(jìn)以及全面預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施，對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管和績(jī)效提出了新的要求，我們需糾正過(guò)去只注重事后監(jiān)管的模式，應(yīng)倡導(dǎo)事前評(píng)估、事中監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)的全過(guò)程監(jiān)管理念，提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，從源頭上開(kāi)始管控，將問(wèn)題消除在萌芽狀態(tài)，故強(qiáng)化資金雙控管理至關(guān)重要。（1）通過(guò)資金雙控管理，財(cái)政部門能夠參與審核各項(xiàng)支出付款資料的合規(guī)性、程序性、完整性及準(zhǔn)確性等，從而實(shí)時(shí)監(jiān)督資金的使用，避免財(cái)政資金挪用，真正做到過(guò)程控制，降低違規(guī)使用資金風(fēng)險(xiǎn)；（2）通過(guò)資金雙控管理，財(cái)政部門能夠?qū)崟r(shí)了解項(xiàng)目進(jìn)度，從而合理安排財(cái)政預(yù)算資金支付，避免資金閑置，從而更好地發(fā)揮財(cái)政資金的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益；（3）通過(guò)資金雙控管理，能夠有效促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)單位規(guī)范內(nèi)部流程，嚴(yán)控項(xiàng)目建設(shè)成本，按時(shí)履約，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，提高政府投資建設(shè)項(xiàng)目的效用和公眾影響力；（4）通過(guò)資金雙控管理，能夠促使項(xiàng)目建設(shè)單位采取有效措施督促項(xiàng)目施工單位按時(shí)支付農(nóng)民工工資，保障弱勢(shì)群體的合法權(quán)益，避免欠薪事件的發(fā)生，提升政府職能部門的公信力。

2政府投資項(xiàng)目資金雙控管理的模式

2.1資金雙控管理的兩種模式

目前，資金雙控管理主要有兩種模式：第一種模式是財(cái)政預(yù)算撥付環(huán)節(jié)實(shí)施雙控管理，即針對(duì)使用財(cái)政預(yù)算資金的項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)單位憑項(xiàng)目有關(guān)批復(fù)文件以及設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等相關(guān)合同和項(xiàng)目建設(shè)單位負(fù)責(zé)人簽署的撥款申請(qǐng)，到財(cái)政部門辦理?yè)芸钍掷m(xù)，由財(cái)政部門按程序?qū)徍撕笙蛟O(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位撥付項(xiàng)目建設(shè)資金；第二種模式是項(xiàng)目建設(shè)單位支付環(huán)節(jié)實(shí)施雙控管理，即財(cái)政部門根據(jù)年度預(yù)算安排及項(xiàng)目建設(shè)單位申請(qǐng)，結(jié)合項(xiàng)目進(jìn)度撥付項(xiàng)目建設(shè)資金至項(xiàng)目建設(shè)單位雙控賬戶，項(xiàng)目建設(shè)單位再根據(jù)設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等合同執(zhí)行情況和項(xiàng)目建設(shè)單位內(nèi)部支付審批單，到財(cái)政部門辦理審核撥付手續(xù)，財(cái)政部門審核通過(guò)后，由項(xiàng)目建設(shè)單位向設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位撥付建設(shè)資金。如果采用第二種模式（即項(xiàng)目建設(shè)單位支付環(huán)節(jié)實(shí)施雙控管理），項(xiàng)目建設(shè)單位需商財(cái)政部門，在相關(guān)銀行設(shè)立雙控賬戶，并共同預(yù)留印鑒，項(xiàng)目建設(shè)單位預(yù)留財(cái)務(wù)專用章和法人代表章，財(cái)政部門預(yù)留審批人章，對(duì)雙控賬戶實(shí)行共同管理。雙控賬戶開(kāi)通網(wǎng)上銀行的，財(cái)政部門需配備一個(gè)終端復(fù)核盾。

2.2資金雙控管理兩種模式的比較

資金雙控管理兩種模式的目的一樣，都是為了監(jiān)管財(cái)政資金的使用。不同點(diǎn)在于，第一種模式是由國(guó)庫(kù)直接支付資金至設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位，第二種模式是由項(xiàng)目建設(shè)單位支付資金至設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位。兩種模式各有優(yōu)劣，綜合比較，第二種模式在實(shí)際操作中更為高效，更適用于財(cái)政部門對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位政府投資建設(shè)項(xiàng)目資金的監(jiān)管，原因主要在于：（1）項(xiàng)目建設(shè)資金一般按進(jìn)度支付（其中農(nóng)民工工資按月支付），支付頻次較多，涉及合同、發(fā)票、工程量、內(nèi)部審批及結(jié)算等諸多資料，由項(xiàng)目建設(shè)單位雙控賬戶發(fā)起支付、財(cái)政部門審核，更能提高支付效率，降低財(cái)政國(guó)庫(kù)部門審核和支付的壓力；（2）項(xiàng)目建設(shè)單位作為項(xiàng)目合同簽訂單位，由其支付資金至設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位，能夠確保付款方和發(fā)票上的購(gòu)買方一致，實(shí)現(xiàn)“貨物、勞務(wù)及應(yīng)稅服務(wù)流”、“資金流”、“發(fā)票流”三流合一，保障增值稅鏈條的完整性，避免抵扣環(huán)節(jié)中出現(xiàn)不必要的麻煩；（3）項(xiàng)目建設(shè)單位作為項(xiàng)目財(cái)務(wù)核算單位，由其支付資金，有利于保持財(cái)務(wù)檔案的完整性和獨(dú)立性，同時(shí)也避免因多方保存財(cái)務(wù)資料增大財(cái)務(wù)工作量；（4）項(xiàng)目建設(shè)單位作為項(xiàng)目管理單位，由其支付資金，有利于提高管理的積極性和有效性，同時(shí)也便于項(xiàng)目建設(shè)單位統(tǒng)籌使用資金，增加現(xiàn)金流，促進(jìn)其市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

3政府投資項(xiàng)目資金雙控管理信息化系統(tǒng)的建設(shè)

3.1雙控管理信息化系統(tǒng)建設(shè)的必要性

政府投資建設(shè)項(xiàng)目資金體量大，支付頻率高、時(shí)效性強(qiáng)，尤其是春節(jié)、端午節(jié)及中秋節(jié)等傳統(tǒng)節(jié)日，資金支付審批時(shí)效直接影響社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)隨著片區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的加速，投資額不斷增長(zhǎng)，支付數(shù)據(jù)也越來(lái)越龐大，通過(guò)依托建設(shè)雙控管理信息化系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱“雙控管理系統(tǒng)”），及時(shí)審批支付資金，實(shí)時(shí)了解項(xiàng)目資金使用情況，更能真正發(fā)揮資金雙控管理的作用，達(dá)到監(jiān)管的目的。本文所稱雙控管理系統(tǒng)，是以上述第二種雙控管理模式作為基礎(chǔ)，并結(jié)合實(shí)際情況，由財(cái)政部門開(kāi)發(fā)建設(shè)，用于區(qū)域內(nèi)政府投資建設(shè)項(xiàng)目資金雙控管理的信息化系統(tǒng)。資金雙控管理實(shí)施分兩步走，首先由項(xiàng)目建設(shè)單位通過(guò)雙控管理系統(tǒng)提交支付流程至財(cái)政部門進(jìn)行支付流程審批，流程審批通過(guò)后，再由財(cái)政部門通過(guò)預(yù)留的雙控賬戶印鑒或網(wǎng)銀復(fù)核盾進(jìn)行資金支付審批，支付資金至設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位。通過(guò)雙控管理系統(tǒng)，財(cái)政部門實(shí)現(xiàn)了政府投資建設(shè)項(xiàng)目資金的即審即付，年審批支付資金額不斷增加，審批效率不斷提升，資金監(jiān)管職能不斷強(qiáng)化，保障了政府投資建設(shè)項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

3.2雙控管理信息化系統(tǒng)的建設(shè)內(nèi)容

雙控管理系統(tǒng)從政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)出發(fā)，根據(jù)概算金額控制合同（結(jié)算）金額、合同（結(jié)算）金額控制資金支付金額的原則設(shè)計(jì)，對(duì)資金支付流程進(jìn)行線上審批；通過(guò)VPN技術(shù)建立虛擬專線提供網(wǎng)絡(luò)連接，在保障數(shù)據(jù)安全的前提下提高接入便捷性，從而滿足不同用戶的使用需求；同時(shí)結(jié)合管理需求，設(shè)置項(xiàng)目管理、合同管理、資金管理、賬戶管理四大模塊，達(dá)到進(jìn)一步增加管理手段、提升工作效率、提高工作效果的目標(biāo)。3.2.1雙控管理系統(tǒng)的特點(diǎn)。（1）雙控管理系統(tǒng)具有獨(dú)立性、安全性和可擴(kuò)展性。雙控管理系統(tǒng)是為實(shí)現(xiàn)資金管理而開(kāi)發(fā)的軟件系統(tǒng)，具備統(tǒng)一審批和管理職能，因權(quán)限及流程設(shè)置由財(cái)政部門直接管理，具有較高的獨(dú)立性。系統(tǒng)具有單獨(dú)的數(shù)據(jù)庫(kù)，財(cái)政部門對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行管理與維護(hù)，通過(guò)VPN登錄保障其數(shù)據(jù)的安全性；建設(shè)單位各模塊用戶分別設(shè)置錄入、審核崗，財(cái)政部門設(shè)置初審、復(fù)審及終審崗，流程上安全可控；系統(tǒng)預(yù)留和國(guó)庫(kù)一體化系統(tǒng)對(duì)接端口，具有可擴(kuò)展性，便于后續(xù)信息化建設(shè)。（2）雙控管理系統(tǒng)模塊、流程及審批程序規(guī)范簡(jiǎn)單。雙控管理系統(tǒng)分項(xiàng)目管理、合同管理、資金管理、賬戶管理四大模塊，每個(gè)模塊分設(shè)兩個(gè)角色（錄入和審核）至項(xiàng)目建設(shè)單位，同時(shí)錄入和審核角色可分別設(shè)置多個(gè)用戶，實(shí)現(xiàn)多人錄入，分散單個(gè)用戶錄入工作量，提高錄入效率。系統(tǒng)流程簡(jiǎn)單，建設(shè)單位只需完成錄入、審核，便可提交數(shù)據(jù)至財(cái)政部門進(jìn)行網(wǎng)上審批，審批程序便捷。同時(shí)系統(tǒng)只進(jìn)行事項(xiàng)審批，審批完成后，項(xiàng)目建設(shè)單位可自由選擇付款方式（如支票、網(wǎng)銀、銀企直聯(lián)等），可實(shí)現(xiàn)即審即付。3.2.2雙控管理系統(tǒng)的模塊。（1）項(xiàng)目管理模塊。項(xiàng)目管理包含項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目變更、項(xiàng)目審核、項(xiàng)目綜合查詢等子功能模塊。項(xiàng)目申報(bào)用于錄入項(xiàng)目基本信息，包括項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目建設(shè)單位、立項(xiàng)及可研批復(fù)、概算金額及分類和項(xiàng)目建設(shè)資金來(lái)源等，并支持上傳相關(guān)附件資料。通過(guò)項(xiàng)目基本信息，財(cái)政部門可了解項(xiàng)目基本情況及概算金額，并通過(guò)概算金額控制項(xiàng)目的合同錄入，進(jìn)而控制資金支付，避免超概算事件發(fā)生。項(xiàng)目變更用于變更項(xiàng)目相關(guān)信息，項(xiàng)目申報(bào)審核通過(guò)后，如項(xiàng)目基本信息發(fā)生變化（如概算調(diào)整），可通過(guò)項(xiàng)目變更實(shí)現(xiàn)信息的更新，保證數(shù)據(jù)的同步。項(xiàng)目審核用來(lái)審核項(xiàng)目基本信息及變更信息是否填列正確、相關(guān)批復(fù)附件是否上傳、上傳的附件是否與所填信息一致。通過(guò)審核，可以識(shí)別項(xiàng)目是否屬于政府投資建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)于不符合條件或者申報(bào)不準(zhǔn)確的項(xiàng)目，可退回經(jīng)辦人刪除或修改，從而實(shí)現(xiàn)源頭控制，確保只有符合要求的項(xiàng)目才能進(jìn)入系統(tǒng)項(xiàng)目庫(kù)。項(xiàng)目綜合查詢用于查詢錄入的所有項(xiàng)目信息，實(shí)時(shí)了解入庫(kù)項(xiàng)目所處的系統(tǒng)節(jié)點(diǎn)及情況，同時(shí)可對(duì)項(xiàng)目信息進(jìn)行篩選、導(dǎo)出，滿足管理需要的同時(shí)還能為財(cái)政預(yù)算編制提供參考。（2）合同管理模塊。合同管理包含合同錄入、合同變更、合同審核、合同審結(jié)、合同綜合查詢等子功能模塊。合同錄入用于錄入合同基本信息，包括合同類型、合同名稱、合同金額等信息，并可選擇對(duì)應(yīng)項(xiàng)目；同時(shí)設(shè)置合同分類為拆遷類、工程類（服務(wù)、設(shè)備、施工）、管理類（管理費(fèi)用）、其他類、特殊類（多項(xiàng)目性合同）等五大類，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目合同分類匯總、總額控制，根據(jù)錄入合同金額實(shí)時(shí)扣減概算額度，確保不超概算。合同變更用于變更合同相關(guān)信息，合同錄入審核通過(guò)后，如合同信息發(fā)生變化（如簽訂補(bǔ)充協(xié)議），可通過(guò)合同變更實(shí)現(xiàn)信息的更新。合同審核用于審核合同基本信息及變更信息是否填列正確、填列完整，附件與所填信息是否一致等，對(duì)于不符合條件或者錄入不準(zhǔn)確的合同，可退回經(jīng)辦人刪除或修改，確保付款審批環(huán)節(jié)依據(jù)充分；同時(shí)通過(guò)合同類別判定并提醒審核人合同是否需公開(kāi)招投標(biāo)，監(jiān)督合同簽訂環(huán)節(jié)程序是否合規(guī)。合同審結(jié)用于填報(bào)合同結(jié)算情況，并以此控制審結(jié)前合同支付比例，避免出現(xiàn)超付風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也能夠促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)單位加快結(jié)算進(jìn)度，推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)程；合同審結(jié)后，系統(tǒng)自動(dòng)更新以結(jié)算金額扣減概算額度（合同錄入時(shí)以合同金額扣減），實(shí)現(xiàn)合同金額與結(jié)算金額的雙重控制。合同綜合查詢用于查詢錄入的所有合同信息，實(shí)時(shí)了解各合同所處的系統(tǒng)節(jié)點(diǎn)及付款情況，可滿足不同用戶使用需求。（3）資金管理模塊。通過(guò)資金來(lái)源管理、資金撥付管理、資金調(diào)度管理等子模塊實(shí)現(xiàn)資金的過(guò)程控制，同時(shí)通過(guò)相關(guān)綜合查詢，實(shí)時(shí)了解資金來(lái)源、資金支付的具體情況。其中：資金來(lái)源管理用于登記雙控賬戶的每一筆資金流入，并可通過(guò)選擇對(duì)應(yīng)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)按項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)資金累計(jì)流入數(shù)，預(yù)留國(guó)庫(kù)一體化系統(tǒng)對(duì)接接口，為后期國(guó)庫(kù)集中支付數(shù)據(jù)與雙控系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享做準(zhǔn)備。資金撥付管理用于資金撥付申請(qǐng)及審核，項(xiàng)目建設(shè)單位通過(guò)選擇相應(yīng)合同，提交資金撥付申請(qǐng)，財(cái)政部門進(jìn)行資金撥付審批，從而實(shí)現(xiàn)資金撥付管理。項(xiàng)目建設(shè)單位按照系統(tǒng)要求填列資金撥付申請(qǐng)相關(guān)信息后（付款金額、付款賬戶、收款單位信息等），系統(tǒng)自動(dòng)生成資金撥付審批表，項(xiàng)目建設(shè)單位上傳資金撥付內(nèi)部審批有關(guān)資料后，即可實(shí)現(xiàn)資金撥付申請(qǐng)。通過(guò)資金撥付審批表，財(cái)政部門能夠了解合同付款金額及比例、項(xiàng)目累計(jì)付款金額等有效信息，同時(shí)結(jié)合上傳的相關(guān)附件資料，就能在線審批付款事項(xiàng)及流程是否合規(guī)，從而達(dá)到實(shí)時(shí)控制和監(jiān)管。資金撥付流程審核通過(guò)后，支票加蓋財(cái)政部門預(yù)留的印鑒，或通過(guò)網(wǎng)銀復(fù)核盾復(fù)核，即可支付資金至設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位，基本可實(shí)現(xiàn)即審即付，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與效率兩不誤。資金調(diào)度管理用于雙控賬戶間資金的合理調(diào)度，以滿足項(xiàng)目建設(shè)單位集團(tuán)化管理及資金流動(dòng)性要求，在合法合規(guī)前提下提高用戶的滿意度。（4）賬戶管理模塊。設(shè)置有雙控賬戶管理、雙控賬戶流水管理、雙控業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)管理等功能。通過(guò)雙控賬戶管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)雙控賬戶的增減審批。雙控賬戶流水管理，反映資金來(lái)源登記和資金撥付申請(qǐng)的每一筆數(shù)據(jù)，便于財(cái)政部門、項(xiàng)目建設(shè)單位和銀行及時(shí)對(duì)賬，保障資金安全；同時(shí)也便于財(cái)政部門實(shí)時(shí)了解各雙控賬戶余額，避免資金出現(xiàn)閑置，降低財(cái)政資金使用效益。雙控業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)管理可統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)工作量數(shù)據(jù)，為日常工作鋪排提供相應(yīng)參考。

4結(jié)語(yǔ)

總而言之，政府投資項(xiàng)目資金雙控管理的實(shí)施，能夠促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)資金的使用更加透明、合規(guī)、高效，進(jìn)一步提高財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，保證政府投資建設(shè)項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；同時(shí)也能促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)單位不斷完善內(nèi)控流程，防范風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目管理水平和項(xiàng)目績(jī)效。雙控管理系統(tǒng)的建設(shè)，能夠更加豐富財(cái)政部門管理的手段，提高資金監(jiān)管的力度和效率，是財(cái)政信息化建設(shè)的必然要求。

參考文獻(xiàn)

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[2]周娜.新時(shí)期政府投資建設(shè)項(xiàng)目資金管理分析[J].財(cái)經(jīng)界,2021.

作者:龍良才 單位:湖南湘江新區(qū)管理委員會(huì)財(cái)政局