生態(tài)環(huán)境治理中產(chǎn)業(yè)競爭結(jié)構(gòu)最優(yōu)選擇

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一、“引導(dǎo)基金+PPP”在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的探索

生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目涵蓋范圍廣、投資體量大，全部由政府投入必然大大增加政府負(fù)債，同時(shí)也面臨巨大的籌資壓力。由政府資金引導(dǎo)、吸引社會(huì)資本參與，設(shè)立生態(tài)環(huán)保類政府引導(dǎo)基金，既能夠緩解生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目資本金出資壓力、提高對(duì)社會(huì)資本的吸引力，通過市場化、專業(yè)化管理實(shí)行投資建設(shè)運(yùn)營一體化，也能夠提高項(xiàng)目實(shí)施效率和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

（一）基金組建及運(yùn)作管理。由政府或指定國資企業(yè)出資設(shè)立引導(dǎo)基金，吸引社會(huì)資本參與，可以重點(diǎn)投入有一定收入的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目，例如污水處理及管網(wǎng)項(xiàng)目、生活垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)處置一體化項(xiàng)目、生態(tài)旅游開發(fā)項(xiàng)目等?；鹉繕?biāo)規(guī)模可以重點(diǎn)參考區(qū)域內(nèi)符合上述條件的項(xiàng)目投資數(shù)額確定，財(cái)政出資和募集社會(huì)資本比例則根據(jù)自身財(cái)政實(shí)力、募資能力和市場環(huán)境確定，重點(diǎn)吸引金融機(jī)構(gòu)、工程和環(huán)保類企業(yè)參與?？紤]到環(huán)保運(yùn)營類項(xiàng)目普遍回報(bào)周期較長，基金期限設(shè)置不宜過短?；鸸芾砉揪佑诨疬\(yùn)作的核心，可以選擇與政府合作密切、具有較強(qiáng)專業(yè)管理能力的機(jī)構(gòu)擔(dān)任，也可以選取優(yōu)質(zhì)股東組建專門的管理團(tuán)隊(duì)。

（二）“引導(dǎo)基金+PPP”商業(yè)模式。在PPP項(xiàng)目的組織實(shí)施中，專業(yè)機(jī)構(gòu)和引導(dǎo)基金處于核心地位。如圖1所示，引導(dǎo)基金公司組織自身投資團(tuán)隊(duì)和外部專家團(tuán)隊(duì)與政府密切合作，積極參與項(xiàng)目前期工作，梳理組織項(xiàng)目庫，確?；鹂赏顿Y項(xiàng)目資源充足。項(xiàng)目啟動(dòng)實(shí)施時(shí)，引導(dǎo)基金依據(jù)自身投決程序決定是否出資，項(xiàng)目對(duì)社會(huì)進(jìn)行招投標(biāo)前即明確引導(dǎo)基金在項(xiàng)目中的出資數(shù)額及比例。引導(dǎo)基金身份介于政府出資代表和社會(huì)資本之間，在項(xiàng)目進(jìn)行公開招投標(biāo)前由基金自主決策是否參與介入。一般情況下，項(xiàng)目公司仍由社會(huì)資本方控股主導(dǎo)，引導(dǎo)基金適度參股但不控股、不做第一大股東?！耙龑?dǎo)基金+PPP模式”對(duì)于破解目前生態(tài)環(huán)保類PPP項(xiàng)目實(shí)施困境具有一定意義。首先，基金在項(xiàng)目公司出資參股，能夠緩解政府及社會(huì)資本方的項(xiàng)目資本金出資壓力。由政府和金融機(jī)構(gòu)等組建的引導(dǎo)基金直接入股項(xiàng)目公司，較單純由施工企業(yè)或環(huán)保公司主導(dǎo)的項(xiàng)目，也會(huì)在一定程度上提升政府付費(fèi)意愿與政策支持力度，進(jìn)而提高對(duì)社會(huì)資本的吸引力。其次，基金作為政府聚合社會(huì)資源的平臺(tái)，通過基金介入項(xiàng)目公司治理，有效監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施方，確保項(xiàng)目工程質(zhì)量與運(yùn)營質(zhì)量，解決政府專業(yè)監(jiān)督能力不足的問題；此外，由引導(dǎo)基金和社會(huì)資本合資組建的項(xiàng)目公司，真正實(shí)現(xiàn)投資建設(shè)運(yùn)營一體化，合理控制施工利潤，提高運(yùn)營期間對(duì)社會(huì)投資方的回報(bào)占比，提高項(xiàng)目運(yùn)作效率和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

（三）基于政府與基金視角的分析。在“引導(dǎo)基金+PPP”模式中，引導(dǎo)基金在項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)和管理監(jiān)督中居于重要地位，我們可以分別從政府和基金視角認(rèn)識(shí)其作用和功能。一是從政府角度看，基金定位為政府引導(dǎo)基金。既然是政府出資參與的引導(dǎo)基金，可以充分利用其政府背景，積極參與生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃和項(xiàng)目前期工作，成為地方政府推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理的重要力量?；鹂梢宰鳛檎Y本參與規(guī)劃研究制定和項(xiàng)目前期論證，并按照政府資本與社會(huì)資本合作的相關(guān)規(guī)定代表政府對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行出資。二是從基金角度看，基金本質(zhì)屬性是一支獨(dú)立運(yùn)營的市場化基金，以市場化方式履行“募、投、管、退”等全部職能。參與政府規(guī)劃與項(xiàng)目前期論證工作，實(shí)際上完成了基金進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)、儲(chǔ)備的過程。通過參與前期工作，引導(dǎo)基金獲取項(xiàng)目信息、參與項(xiàng)目策劃，研判技術(shù)及經(jīng)濟(jì)可靠性，并配合政府或其指定項(xiàng)目業(yè)主方參與與社會(huì)資本商談。

二、構(gòu)建政策支持體系

“引導(dǎo)基金+PPP”模式能否成功，在很大程度上取決于政府能否在財(cái)稅、金融、監(jiān)察執(zhí)法等方面提供實(shí)質(zhì)性支持。一是財(cái)稅政策。生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目公益屬性較強(qiáng)，對(duì)于鼓勵(lì)引導(dǎo)基金參與的重點(diǎn)項(xiàng)目，按績效考核付費(fèi)部分應(yīng)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，優(yōu)先安排支付。研究設(shè)立區(qū)域生態(tài)環(huán)保財(cái)政專項(xiàng)賬戶，專項(xiàng)用于按績效考核政府付費(fèi)支出，對(duì)重大項(xiàng)目債務(wù)融資給予財(cái)政貼息支持。專項(xiàng)賬戶資金來源包括：一是城市建設(shè)維護(hù)稅、污染企業(yè)行政罰款；二是每年一般公共預(yù)算收入增量部分的一定比例；三是可以通過新開發(fā)利用土地整理成本計(jì)提部分費(fèi)用，或是設(shè)立流域生態(tài)補(bǔ)償基金等。稅收方面，對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目采用返還增值稅、減免所得稅和土地使用稅等優(yōu)惠政策安排，切實(shí)提高項(xiàng)目收益水平。二是金融政策。研究建立區(qū)域企業(yè)和項(xiàng)目綠色評(píng)級(jí)體系，推進(jìn)企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)并實(shí)現(xiàn)差別化政策措施。研究出臺(tái)區(qū)域環(huán)境指標(biāo)總量目標(biāo)政策，推動(dòng)排放配額為主的交易規(guī)模擴(kuò)大，探索發(fā)展基于環(huán)境權(quán)益的各類金融創(chuàng)新工具。三是匹配經(jīng)營性資源。建議在生態(tài)環(huán)保類項(xiàng)目策劃設(shè)計(jì)時(shí)，將此類項(xiàng)目周邊區(qū)域的土地、旅游等資源進(jìn)行合理匹配并進(jìn)行打包設(shè)計(jì)，將經(jīng)營性權(quán)益與環(huán)保項(xiàng)目適當(dāng)捆綁招標(biāo)，提高對(duì)社會(huì)資本的吸引力。四是嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法、加強(qiáng)公眾環(huán)保教育和提高審批效率。嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察，規(guī)范企業(yè)及居民行為，不斷加強(qiáng)公眾環(huán)保教育，提高環(huán)保意識(shí)。同時(shí)，進(jìn)一步加大政府行政審批協(xié)調(diào)力度，充分發(fā)揮地方國資企業(yè)作用，提升組織實(shí)施效率。

三、實(shí)施過程中需要注意的問題

一是合理搭建引導(dǎo)基金架構(gòu)。生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目往往運(yùn)營周期較長、收益相對(duì)穩(wěn)健，此類投資與追求長期穩(wěn)健回報(bào)的資金相對(duì)契合。保險(xiǎn)資金成本相對(duì)較低，一般偏好于配置具有長期穩(wěn)定回報(bào)的項(xiàng)目。此外，大型央企施工類企業(yè)、專業(yè)環(huán)保公司對(duì)于投資參與生態(tài)環(huán)境治理等與自身主業(yè)相契合的基金也有一定的興趣。二是規(guī)范基金參與項(xiàng)目的流程，防范利益沖突。具有政府背景的基金，其性質(zhì)介于政府出資代表與社會(huì)資本之間。引導(dǎo)基金如果作為政府出資代表，可以適當(dāng)讓利，政府更看重的是引導(dǎo)基金能夠參與更多的項(xiàng)目，改善本地生態(tài)環(huán)境。與此同時(shí)，具備社會(huì)資本屬性的引導(dǎo)基金，則傾向于追求更高的投資回報(bào)。部分施工企業(yè)或環(huán)保公司既是引導(dǎo)基金的有限合伙人，企業(yè)自身或其關(guān)聯(lián)公司往往也是參與生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目招投標(biāo)的社會(huì)投資人。因此，引導(dǎo)基金的決策與社會(huì)資本的選擇應(yīng)明確進(jìn)行隔離，避免直接利益沖突，確?；疬\(yùn)行和項(xiàng)目實(shí)施依法合規(guī)。三是確?；疬\(yùn)作管理專業(yè)高效?；鹪O(shè)立的投資團(tuán)隊(duì)和專家委員會(huì)，在政府有關(guān)部門的支持下可以積極介入項(xiàng)目前期工作，進(jìn)而影響政府決策。同時(shí)，在確保投資人合理收益的情況下，政府可以利用基金合伙人和政策制定者等身份，促進(jìn)引導(dǎo)基金在生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮更大作用?？傊耙龑?dǎo)基金+PPP”是目前解決地方政府推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理的新嘗試，仍需在商業(yè)模式、運(yùn)行管理、政策支持等方面深入研究與實(shí)踐，努力探索穩(wěn)妥有效的生態(tài)環(huán)境治理投融資新模式。

作者： 羅思平 單位：中國工商銀行股份有限公司