目錄管理制度的地方法治試驗前景
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［摘要］我國目錄管理制度目前主要還是在進行地方法治試驗，無論是從制度生成的邏輯、制度生成的環(huán)境還是制度生成的中國模式都證明在現(xiàn)階段我國目錄管理制度的地方法治試驗有助于實現(xiàn)法治中國的建設。目錄管理制度的地方法治試驗的前景關鍵在于從文本—行動—觀念三個方面進行法治評估。
［關鍵詞］目錄管理;地方法治試驗;法治評估
引言
據(jù)考證，國內關于目錄管理制度最早的規(guī)定是公安部和中國汽車工業(yè)聯(lián)合會于1989年5月6日的《全國汽車、民用改裝車和摩托車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品目錄管理暫行規(guī)定》。在此之后，中央部位和地方都制定了一些有有關目錄管理的規(guī)定，總體而言集中在行政審批、行政許可以及重大行政決策方面，其帶有職權公開和權力清單的性質。目錄管理制度作為權力清單制度的一種具體形態(tài)對于推動國家治理現(xiàn)代化、法治政府的建設具有重大的理論和現(xiàn)實意義。因此有必要對目錄管理制度的地方法治試驗進行梳理分析，對其做出客觀評價，從而進一步探討目錄管理制度的前景。
一、目錄管理制度地方法治試驗的正當性證成
受到傳統(tǒng)法制統(tǒng)一理論和整體法治觀的影響，許多學者認為地方立法會破壞法的統(tǒng)一性和權威性。的確地方法治可能由于地方保護主義從而破壞法制統(tǒng)一，但是地方法治試驗對于推動我國法治建設卻具有十分重大的理論和現(xiàn)實意義，當然對于行政法領域的目錄管理這一新興的制度更是如此。
(一)目錄管理制度的生成邏輯
有學者從內在制度和外在制度的關系入手分析了法律制度本身的生成邏輯，“外在制度的有效性取決于它們是否能夠與內在制度形成互補”，“制度的生成復雜多變，任何制度的形成都不得不強調復雜的、無止境的試錯過程”。內在制度類似于“自生自發(fā)秩序”而外在制度類似于“建構型”制度，雖然我國的法治帶有強烈的建構型特點，但是一方面正如學者周尚君所言“外在制度必須要和內在制度形成互補才能發(fā)揮作用”，另一方面我們的建構型是指政府主導型的法治，而不是政府創(chuàng)造型的法治，也即是說我國的法治是政府將國外行之有效的法律通過改革開放、結合我國情進行的中國化的建構而非憑空的創(chuàng)造。目錄管理制度是由于我國改革開放后，政府從全面管制型政府向有限服務型政府的轉變，這一現(xiàn)實基礎內生了要求政府權力有限和公開的要求，而這一要求在制度上要求目錄管理予以確認。在此過程中，各地方由于經(jīng)濟、文化等方面的差異導致了制度內生時間和要求的不同，同時為了減少試錯的成本，就必然要求一項制度在上升為國家層面的立法之前需要進行地方法治試驗。
(二)目錄管理制度的生成環(huán)境
我國幅員遼闊帶來地域之間的差別，這是我國制度構建不得不面對的現(xiàn)實環(huán)境。地域之間市場和社會發(fā)育的不同情況直接決定了政府范圍的大小以及政府的強弱，如在市場和社會發(fā)育較好的地方，由于社會中介組織的完善和人民法治素養(yǎng)普遍偏高以及政府相對落后地方政府所面臨經(jīng)濟發(fā)展問題所帶來的唯GDP觀念較弱，所以對于政府公開和限制權力的要求較強，這必然導致當?shù)貙τ谀夸浌芾碇贫鹊钠惹行?、?shù)量和質量都遠高于落后地區(qū)。這就為目錄管理的地方法治試驗提供了外在環(huán)境。我國目錄管理制度地方法治試驗的第二個生成環(huán)境是地方競爭。地方競爭最開始來源于改革開放后地方政府招商引資的需要，最開始的地方競爭主要是在優(yōu)惠政策，而現(xiàn)在的地方競爭主要表現(xiàn)在地方法治競爭———地方通過構建透明和公正的法治環(huán)境來吸引投資，甚至是法治建設本身就是地方競爭的一個方面。目錄管理制度既符合構建透明和公正的法治環(huán)境來吸引投資的要求，同時也是地方法治建設競爭的一個方面。
(三)目錄管理制度生成的中國模式
中國改革開放后一項成功的制度生成模式便是先行先試，無論是農村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制還是城市的市場經(jīng)濟制度都是在這種模式之下進行的，可以說改革開放后的任何一項制度創(chuàng)新幾乎都經(jīng)歷過先行先試這一個階段。從國務院2009年批復的《深圳市綜合配套改革總體方案》“一是對國家深化改革、擴大開放的重大舉措先行先試;二是對符合國際慣例和通行規(guī)則，符合我國未來發(fā)展方向，需要試點探索的制度設計先行先試”可以看出先行先試在未來一段時間仍然是我國制度創(chuàng)新的重要模式。目錄管理制度的地方法治試驗也是目錄管理制度的先行先試，符合我國一貫的制度生成模式。
二、目錄管理制度地方法治試驗的目的分析
(一)規(guī)范和監(jiān)督行政行為從而實現(xiàn)依法行政
行政法治從根本上講是法治在行政領域的具體體現(xiàn)，是通過規(guī)范行政行為來實現(xiàn)依法行政的目的。所有有關目錄管理的地方立法文件都規(guī)定了依法行政這一目的，并且都是在規(guī)范性文件的第一條就開門見山地做出明確規(guī)定。具體在地方法治試驗的文本表達上可以分為一下幾種:第一，明確規(guī)范行政行為從而推動依法行政;第二，只明確規(guī)定規(guī)范行政行為;第三、明確規(guī)定依法行政，同時對規(guī)范行政行為進行具體化。
(二)保障相對人的合法權益
只有部分地方立法明確涉及了保障相對人合法權益，在具體文本表達上可以分為兩類:第一、直接規(guī)定“維護公民、法人和其他組織的合法權益”，這是此類目的最為普遍和直接的表達方式;第二、許多地方立法并未明確表述為“維護公民、法人和其他組織的合法權益”而規(guī)定將“建設‘服務型政府＇”作為目錄管理制度的目的之一。
(三)促進政府職能轉變
在行政領域推動目錄管理制度本身就是踐行國家治理現(xiàn)代化和政府職能轉變的具體表現(xiàn)，所以有部分地方立法將政府職能轉變作為目錄管理制度的目的。在具體文本表示上分為以下兩種:第一、明確規(guī)定“推定政府職能轉變”或者推動行政(審批)改革，此類表述采取的地方較少;第二、通過規(guī)定建設“法治政府”和“服務型政府”來間接表述政府職能轉變，絕大多數(shù)的地方立法都采取這種方式。
(四)保障行政機關有效實施行政管理
行政法的目的在于控制政府權力從而保障公民和其他組織的合法權益，而不是方便政府進行行政管理，所以大多數(shù)地方立法并沒有將“保障行政機關有效實施行政管理”作為目錄管理制度的目的。但是也有個別地方仍將其作為目錄管理制度的目的之一。
三、目錄管理制度地方法治試驗的制度前景
從前文的梳理我們可以發(fā)現(xiàn)，目錄管理的地方法治試驗對于推動我國法治建設，特別是行政法治建設具有重大的理論和現(xiàn)實意義。但是目前關于目錄管理制度的地方法治試驗也存在著不足，如立法目的仍然沒有完全擺脫管理的色彩、立法原則過于空泛、公眾參與的具體規(guī)定嚴重不足等。由于各個地方立法具有極大的差別，所以對于目錄管理地方法治試驗的制度前景不可能像國家統(tǒng)一立法的制度一樣提出具體的措施，而是應當在注意目錄管理地方法治試驗限度的基礎上，通過引入法治評估從文本－行文－觀念三個方面進行完善。
(一)目錄管理制度地方法治試驗的限度
1．邏輯上的限度。傳統(tǒng)意義上先行先試的地方立法試驗主要是為經(jīng)濟服務的，但是現(xiàn)行的地方立法試驗雖然也有其經(jīng)濟的目的———營造良好的制度環(huán)境，但是需要注意的是現(xiàn)在的地方法治試驗需要注重法治建設本身的獨立意義。目錄管理制度有利于營造一個公開透明、便民高效的投資環(huán)境，但是這只是其中一個并且不是最重要的目的，其最主要的目的在于推動行政法治、保證公民和其他組織的合法權益。不然，為了經(jīng)濟發(fā)展就容易出現(xiàn)目錄管理制度的工具化，甚至于出現(xiàn)以目錄管理制度阻礙法治的發(fā)展。2．主體上的限度。倪斐認為主體上的限度在于地方先行先試的地方法治試驗主要在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)在這方面卻因為各方面的原因而動力不足。的確，早期的地方法治建設的確是以東部發(fā)達地區(qū)為主的，但是目錄管理制度的地方法治試驗包含了除港澳臺、河南省、青海省和廣西區(qū)以外的28個省級行政區(qū)。但是這些地方試驗大多集中在地方規(guī)范性文件，而地方政府規(guī)章只有4個。這對未來目錄管理制度的地方法治試驗提出了適當提高效力層級的要求。3．內容上的限度。目前關于目錄管理制度的地方法治試驗主要集中在行政審批、行政許可和重大事項決策領域。這就需要目錄管理制度的地方法治試驗不得違反行政許可法的原則以及行政許可法的禁止性規(guī)定，即不得地方保護主義、不得侵犯市場和社會的界限、不得侵犯公民的自由權。目錄管理制度地方法治試驗在內容上的第二個限度便是行政法的終極目的是保障公民和其他組織的合法權益，目錄管理制度的地方法治試驗不能違背這一原則，給公民和其他組織增加不符合法律規(guī)定的義務和不符合比例原則的損失。4．形式上的限度。目錄管理制度具有動態(tài)調整的原則，這是由于社會轉型期的現(xiàn)實以及目錄管理制度本身的特點決定的。但是，目錄管理制度的地方法治試驗也必須滿足形式法治的要求，最重要的就是在符合動態(tài)調整原則的基礎上保障立法的穩(wěn)定性。
(二)目錄管理制度地方試驗法治的評估
“在經(jīng)濟全球化的過程中，法治的理念和價值被廣泛承認。從國際經(jīng)濟領域的投資合作，到人道援助的成效考慮，一國的法治狀況都受到相當多的關注。在這種情況下，客觀和準確地評估一國法治狀況就成為一種現(xiàn)實需要”，因為即使是先進的立法理念和立法技術也并不一定能夠獲得良好的法律效果。有學者認為“地方法治指標體系可以在法治的“文本－行動－觀念”三個層面和框架內進行具體設置”，目錄管理制度的地方法治試驗也應該在三個層面上展開，當然在對目錄管理制度的地方法治試驗進行評估之時需要注重公眾參與。第一，需要對目錄管理制度的文本進行評估。首先，評估目錄管理制度是否符合行政法治的精神，重點在于是否規(guī)范政府權力和保證公民以及其他組織的合法權益;其次，評估管理制度的具體規(guī)定是否違反《行政許可法》等上位法;最后，評估目錄管理制度是否違反程序正義。第二，需要對目錄管理制度的實踐進行評估。一方面需要對行政機關是否遵守目錄管理制度進行評估，因為目錄管理制度本身就是一場行政機關的“自我革命”，如果行政機關不遵守，那么相關制度就會成為具文。另一方面也需要對公民和其他組織遵守情況進行評估，這既可以為評估公民的法治觀念提供基礎，同時從某種程度上可以檢驗目錄管理制度是否起到了便民的作用。第三，需要在目錄管理制度的觀念進行評估。法律觀念直接影響到法律的遵從度，同時法律觀念也有利于法治信仰的形成，所以需要對目錄管理制度所帶來的法律觀念進行評估，主要包括:有限政府、服務型政府、信息公開等.
結語
目錄管理制度的推行有利于樹立有限政府、服務型政府和陽光政府的理念，同時也有利于理清政府、市場和社會三者之間的關系。目錄管理制度的地方法治試驗符合法律制度本身的生成邏輯和我國法律制度生成環(huán)境和模式。在地方立法試驗已經(jīng)成為我國立法常態(tài)的時期，在目錄管理領域以地方法治試驗推動國家整體行政法治應當是一條切實可行的道路。
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作者:周漫漫 單位:貴陽中醫(yī)學院
