PPP模式下公路工程造價(jià)管理分析

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[摘要]我國公路建設(shè)的管理模式正逐漸轉(zhuǎn)型為ppp模式，能夠開展制度完善，方法得當(dāng)?shù)墓こ淘靸r(jià)全過程管理是實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目投資效益最大化的重點(diǎn)，但通常在項(xiàng)目實(shí)施過程中，受諸多因素影響，PPP模式所具有的優(yōu)勢難以發(fā)揮。因此，本文通過對PPP模式下公路工程造價(jià)管理現(xiàn)狀及各實(shí)施階段出現(xiàn)的問題進(jìn)行研究分析探討，并提出相應(yīng)的管理對策，旨在更好地對PPP模式下公路工程造價(jià)進(jìn)行控制與管理。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；公路工程；造價(jià)管理

在社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大背景下，交通工程領(lǐng)域迎來了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。PPP模式下的公路工程項(xiàng)目建設(shè)，不僅要保障項(xiàng)目施工質(zhì)量和安全，而且還需要做好項(xiàng)目全過程造價(jià)控制工作，保證資金資源的高效利用。公路工程建設(shè)項(xiàng)目由于具有項(xiàng)目投資巨大，設(shè)計(jì)點(diǎn)多、線長、面廣，質(zhì)量要求高，建設(shè)周期長，地質(zhì)條件復(fù)雜、戶外作業(yè)環(huán)境復(fù)雜不可控因素多等特點(diǎn)，對工程造價(jià)管理來說難度較大。因此在項(xiàng)目各個(gè)實(shí)施階段，通過建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)全過程動態(tài)管理，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益最大化。

1PPP模式概述

1.1PPP模式的含義

廣義PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的長期合作關(guān)系，是政府與企業(yè)長期合作的一系列方式的統(tǒng)稱，強(qiáng)調(diào)合作過程中政企雙方的平等、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、效率提高和保護(hù)公眾利益。狹義PPP則強(qiáng)調(diào)政府通過商業(yè)而非行政的方法，如在工程項(xiàng)目中通過占股來加強(qiáng)對項(xiàng)目的控制，并在與企業(yè)合作建設(shè)的過程中，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、優(yōu)勢互補(bǔ)以及利益共享，目前，各界較為認(rèn)同的是廣義PPP的概念。

1.2公路工程PPP項(xiàng)目

公路PPP項(xiàng)目，即政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnership）的公路工程項(xiàng)目，指社會資本方按照市場化原則出資，獨(dú)資或與政府指定機(jī)構(gòu)共同成立項(xiàng)目公司，通過特許經(jīng)營等方式，參與收費(fèi)公路投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)的公路項(xiàng)目。政府通過授予特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先約定的收益規(guī)則，使社會資本方獲得合理回報(bào)，實(shí)現(xiàn)防范并化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，激發(fā)市場活力，增加公路基礎(chǔ)設(shè)施有效供給等目標(biāo)，且對實(shí)施PPP公路項(xiàng)目所需設(shè)立的PPP項(xiàng)目監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府出資人代表、社會資本方、項(xiàng)目公司的資格、管理職責(zé)等有一定的要求的一種模式。

1.3PPP項(xiàng)目的融資特點(diǎn)

1.3.1合作周期長，融資金額大，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)高融資以項(xiàng)目為載體，70%-80%的項(xiàng)目總投資均需源于融資，通常期限不小于十年，且償還本息需從項(xiàng)目本身進(jìn)行支出。同時(shí)，政府與各社會資本方合作期間，影響項(xiàng)目實(shí)施的不確定性因素較多，風(fēng)險(xiǎn)較高，故需要對PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、運(yùn)營實(shí)力等各個(gè)方面進(jìn)行全面評估，對資金使用情況進(jìn)行全生命周期監(jiān)管。

1.3.2項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)較大，融資成本高目前，大部分PPP項(xiàng)目都由政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，但對于未來的建設(shè)項(xiàng)目，政府支付能力的不確定性，將導(dǎo)致項(xiàng)目公司收益能否償還項(xiàng)目融資本息也存在不確定性，故項(xiàng)目融資利率較同等條件企業(yè)融資較高。

1.3.3資源利用率較高項(xiàng)目融資能夠提高生產(chǎn)效率，采取PPP模式建設(shè)項(xiàng)目，讓企業(yè)花自己的錢辦自己的事，在保證安全、質(zhì)量的前提下，企業(yè)更加注重項(xiàng)目成本控制，還有效減緩政府負(fù)擔(dān)。

2PPP模式下公路工程造價(jià)管理現(xiàn)狀

2.1PPP項(xiàng)目法律體制有待完善

2020年1月23日，財(cái)政部了《財(cái)政部關(guān)于公布廢止和失效的財(cái)政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十三批）的決定》（財(cái)政部令第103號），對截至2017年12月底的現(xiàn)行財(cái)政規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行了全面清理。其中財(cái)政部《PPP物有所值評價(jià)指引（試行）》（財(cái)金〔2015〕167號）、《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號、《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號）三個(gè)指導(dǎo)性文件已廢止，導(dǎo)致社會資本投資權(quán)益保障制度缺失、項(xiàng)目參與各方信用履約機(jī)制不完善等，使得PPP模式的推廣應(yīng)用存在各種潛在風(fēng)險(xiǎn)。

2.2缺少工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)

雖然我國PPP模式下的公路發(fā)展迅速，公路工程建設(shè)數(shù)量日益增加，但是由于缺乏相關(guān)工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)且造價(jià)控制意識較弱，導(dǎo)致大量的資源成本浪費(fèi)和經(jīng)濟(jì)損失。許多項(xiàng)目雖然完成質(zhì)量較高，效率較快，但是付出了相對較大的代價(jià)。由于管理經(jīng)驗(yàn)不成體系，在公路施工開展過程中，導(dǎo)致缺少造價(jià)控制和管理問題，對后續(xù)的工程施工和建設(shè)有負(fù)面影響。在施工總承包形勢下，項(xiàng)目管理單位與各總包單位既是合作關(guān)系，又是管理與被管理關(guān)系，總包單位既是運(yùn)動員，又是裁判員，一定程度上增加了項(xiàng)目管理難度，若PPP項(xiàng)目合同條款不盡完善，將會存在一定經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

2.3政府資本金籌措難度大

若PPP項(xiàng)目所在省、地方政府財(cái)政能力薄弱，政府在PPP項(xiàng)目中無充足財(cái)力繳納項(xiàng)目資本金將成為制約該P(yáng)PP項(xiàng)目的首要因素。國家雖積極鼓勵政府專項(xiàng)債券作為PPP項(xiàng)目政府資本金，但是專項(xiàng)債券作為資本金在我省內(nèi)尚無先例，專項(xiàng)債券是否能夠作為PPP項(xiàng)目政府資本金，是地方政府高效推進(jìn)PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。政府專項(xiàng)債券如何與PPP項(xiàng)目有效結(jié)合現(xiàn)在尚無指導(dǎo)性意見建議，且在全國各省份范圍內(nèi)尚無案例可供參考，對于專項(xiàng)債+PPP項(xiàng)目缺乏指導(dǎo)性意見，無法充分發(fā)揮專項(xiàng)債在PPP項(xiàng)目中的重要作用。

2.4項(xiàng)目地材短缺

受國家環(huán)水保政策趨緊影響，項(xiàng)目地域內(nèi)砂石料場關(guān)停，導(dǎo)致公路建設(shè)所用砂石材料緊缺，運(yùn)輸困難，材料價(jià)格上漲，極大影響了項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及建設(shè)成本，提高了造價(jià)控制難度。

2.5工程施工階段存在諸多細(xì)節(jié)問題的影響

PPP模式下公路工程在施工過程中，造價(jià)控制和管理與工程施工的各個(gè)環(huán)節(jié)都息息相關(guān)，許多問題都與工程質(zhì)量相互掛鉤，尤其是具體階段的關(guān)鍵施工工序，如果工程造價(jià)控制和資金安排不合理，可能會出現(xiàn)停工待料的事故發(fā)生，影響工程質(zhì)量和工期。比如資金成本大肆浪費(fèi)在材料的選購上，但材料實(shí)際適用性不高，造成資源和成本浪費(fèi)；現(xiàn)場施工測量和施工方案計(jì)算出現(xiàn)誤差，導(dǎo)致相關(guān)施工工具、設(shè)備和施工材料不符合預(yù)期目標(biāo)；現(xiàn)場施工人員的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平較低，缺少經(jīng)驗(yàn)，對相關(guān)技術(shù)細(xì)節(jié)問題處理不謹(jǐn)慎，埋下安全隱患，需要大量的時(shí)間、精力和錢財(cái)進(jìn)行補(bǔ)救；再者，還有不可抗力因素考慮的不充分，惡劣天氣和區(qū)域氣候影響施工正常進(jìn)行，影響施工計(jì)劃。

3公路PPP項(xiàng)目全過程造價(jià)管理模式

3.1全過程造價(jià)管理

不同于傳統(tǒng)項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目的實(shí)施是由投資人進(jìn)行全過程負(fù)責(zé)，投資人各方多簽訂施工總承包合同，故有效的全過程造價(jià)管理十分必要。一是對公路PPP項(xiàng)目的管理必須依法依規(guī)；嚴(yán)格遵守《招投標(biāo)法》《合同法》《公司法》《政府投資條例》等，項(xiàng)目建設(shè)執(zhí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制、項(xiàng)目資本金制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制、工程監(jiān)理制等有關(guān)規(guī)定；二是進(jìn)行全生命周期管理。建立健全公路PPP項(xiàng)目在前期論證、建設(shè)管理、交（竣）工驗(yàn)收、項(xiàng)目運(yùn)營及移交等全生命周期管理體系，加強(qiáng)對社會資本方履約能力的管理，可采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查、工地巡查、審查審計(jì)等方式進(jìn)行；三是PPP項(xiàng)目招投標(biāo)環(huán)節(jié)是第一步，能夠確定信譽(yù)良好、技術(shù)能力較高、資金保障力較大的投資人非常重要，因此，為保障項(xiàng)目質(zhì)量及工期要求，合同和項(xiàng)目文件中所有內(nèi)容均需要經(jīng)過相關(guān)專家進(jìn)行評審，擬定完整有效的合同才能保障合同責(zé)任的切實(shí)開展且項(xiàng)目完成后，政府和投資人各方均需參與審計(jì)工作。

3.2公路PPP項(xiàng)目中造價(jià)風(fēng)險(xiǎn)的控制

公路PPP項(xiàng)目中，政府與投資人之間的合作涉及多方利益，預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)和不穩(wěn)定因素的有效控制則顯得尤為重要。其中，公路工程應(yīng)用PPP模式的造價(jià)管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要有：一是施工方案不完善，安全措施不到位，施工風(fēng)險(xiǎn)增加；二是復(fù)雜多變的地形和隧道地質(zhì)圍巖的不確定，為PPP模式下造價(jià)控制工作增加技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，在招標(biāo)前應(yīng)對地形進(jìn)行精細(xì)勘察，確定技術(shù)關(guān)鍵點(diǎn)，并加強(qiáng)相關(guān)設(shè)計(jì)單位及政府部門在實(shí)施階段性監(jiān)管力度，降低造價(jià)管理風(fēng)險(xiǎn)。

4PPP模式下公路工程造價(jià)管理的具體措施

4.1進(jìn)一步完善PPP項(xiàng)目法律體系

由省級層面積極配合國家進(jìn)一步健全完善PPP項(xiàng)目法律體系，盡快出臺對PPP項(xiàng)目具有普遍指導(dǎo)意義和約束力的制度，進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目的實(shí)施，有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，消除各合作方顧慮。本文所列三個(gè)重要指導(dǎo)性政策文件廢止后，建議及時(shí)出臺相應(yīng)的政策文件予以補(bǔ)充，以彌補(bǔ)可能存在管理真空或潛在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)對社會資本方投資PPP項(xiàng)目時(shí)的核心財(cái)務(wù)指標(biāo)予以法律保障。對當(dāng)前PPP項(xiàng)目投資中，社會資本方資本金內(nèi)部收益率、可行性缺口補(bǔ)助等核心指標(biāo)由財(cái)政部等行業(yè)主管部門制定指導(dǎo)線，有效保障社會資本方投資建設(shè)PPP項(xiàng)目的合法權(quán)益，提升社會資本方投資建設(shè)PPP項(xiàng)目信心，進(jìn)一步加強(qiáng)政府在合作推進(jìn)PPP項(xiàng)目中誠信履約責(zé)任。

4.2政府資本金籌措方式多元化

一是爭取中央財(cái)政支持。PPP項(xiàng)目投資需要有合理的資本金結(jié)構(gòu)及融資結(jié)構(gòu)。建議對部分欠發(fā)達(dá)省份基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目，中央及省級財(cái)政通過專項(xiàng)資金予以支持，以解決地方政府PPP項(xiàng)目資本金不足的問題。二是專項(xiàng)債與PPP項(xiàng)目有效結(jié)合。2019年6月10日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》指出，“允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金”。打破了債務(wù)性資金不能用作社會資本金的規(guī)定，豐富了資本金的來源，有助于解決PPP項(xiàng)目政府資本金不足的問題，建議采取“債貸組合”的形式將專項(xiàng)債與PPP項(xiàng)目有效結(jié)合，提高項(xiàng)目落地實(shí)施的效率。

4.3重視公路工程設(shè)計(jì)階段的造價(jià)控制

PPP模式下，由于多方對項(xiàng)目進(jìn)行投資建設(shè)，在設(shè)計(jì)階段，就應(yīng)該考慮各個(gè)投資方的利益需求，同時(shí)對項(xiàng)目階段的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判，可以由項(xiàng)目實(shí)施單位從初步設(shè)計(jì)階段開始介入，參與項(xiàng)目概算編制工作，將項(xiàng)目實(shí)際情況和設(shè)計(jì)方案結(jié)合起來，將地方政府政策標(biāo)準(zhǔn)和概算編制結(jié)合起來，避免設(shè)計(jì)與項(xiàng)目實(shí)際脫節(jié)導(dǎo)致概預(yù)算編制結(jié)果同項(xiàng)目實(shí)際偏差較大的情況發(fā)生。

4.4做好公路工程施工階段的造價(jià)管理

在PPP模式下公路工程建設(shè)施工階段，應(yīng)該重點(diǎn)做好施工現(xiàn)場的管理工作，這對提高資源利用效率，做好工程現(xiàn)場的造價(jià)控制工作有很大幫助。一方面在工程材料和設(shè)備準(zhǔn)備階段，一定要做好各項(xiàng)管理工作，需重視對合同的管理工作，通過深入研讀項(xiàng)目合同內(nèi)容，審查合同條款，警惕出現(xiàn)合同不詳造成的糾紛，并爭取通過合同條款，杜絕造價(jià)管理風(fēng)險(xiǎn)。在工程材料采購階段，建設(shè)單位，監(jiān)理單位和施工單位一起進(jìn)行物資采購，這樣既能夠保證施工材料的質(zhì)量，又有利于做好施工造價(jià)控制；另一方面應(yīng)該重點(diǎn)做好施工過程中的各項(xiàng)設(shè)備和材料的管理工作，確保資源配置恰當(dāng)，利用效率較高，對于施工過程中所剩余的材料要進(jìn)行回收和重復(fù)利用；最后一個(gè)方面應(yīng)該做好清單計(jì)量計(jì)價(jià)管理及施工現(xiàn)場進(jìn)度考核工作，施工現(xiàn)場的管理人員應(yīng)該加強(qiáng)施工進(jìn)度的管理和監(jiān)督，監(jiān)理單位應(yīng)該充分發(fā)揮自身監(jiān)理職能，注重加強(qiáng)施工過程中的監(jiān)督管理，同時(shí)可以健全激勵機(jī)制，在PPP項(xiàng)目合同中可以約定提取建安費(fèi)一定比例的費(fèi)用作為獎勵基金，豐富管理抓手。

4.5施工材料采購階段的造價(jià)控制和管理

施工方案確定后，需做好施工材料的使用標(biāo)準(zhǔn)及采購，在混凝土、鋼材、地材的選購要兼顧材料本身的性價(jià)比。其中地材占整體工程造價(jià)的比重較大，且地材存在地方壟斷現(xiàn)象，所以加強(qiáng)地材原材料價(jià)格的控制和管理是整體工程施工相對重要的內(nèi)容。首先要確保材料來源渠道正規(guī)、持續(xù)可靠。近幾年隨著工程項(xiàng)目越來越多，環(huán)保工作日益嚴(yán)格，導(dǎo)致地材供應(yīng)越來越緊張。地材能否持續(xù)供應(yīng)，是工程項(xiàng)目能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵。其次要加強(qiáng)對材料的抽樣檢測工作，確保工程質(zhì)量，同時(shí)，在施工過程中，材料使用要加強(qiáng)管理，減少不必要的材料損耗，整個(gè)施工確保以工程質(zhì)量為先，切勿為了進(jìn)度或成本控制而在材料采購及施工中偷工減料。

4.6提升造價(jià)管理的意識，做好技術(shù)支持

造價(jià)管理工作不是某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者、某個(gè)部門的工作，而是全體施工、管理人員的工作。為了提升造價(jià)管理的效果，必然要加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，提升全體工作人員的造價(jià)管理意識，讓其在建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)中，注重節(jié)約成本，通過創(chuàng)新施工的方式，控制工程造價(jià)，提升工程的經(jīng)濟(jì)效益?？梢圆扇⌒麄鹘逃?、培訓(xùn)教育的方式，讓造價(jià)管理意識深入人心。同時(shí)將造價(jià)管理內(nèi)容同施工人員績效進(jìn)行掛鉤，對于積極創(chuàng)新，節(jié)約成本的行為加以表揚(yáng)和獎勵，對于施工中浪費(fèi)情況，進(jìn)行批評和懲罰，以此提升員工造價(jià)管理的意識，并且通過高新技術(shù)為公路工程PPP項(xiàng)目保駕護(hù)航，如各類計(jì)價(jià)軟件的應(yīng)用、完善資金審批方案、BIM建模等方法，有助于減少造價(jià)管理盲點(diǎn)及項(xiàng)目資金使用風(fēng)險(xiǎn)。

5結(jié)語

PPP模式下，公路工程項(xiàng)目的造價(jià)管理已開始受多方關(guān)注，PPP模式下公路工程造價(jià)全過程動態(tài)控制是整個(gè)項(xiàng)目工程造價(jià)控制的重要方式，管理過程中一定要構(gòu)建完善的實(shí)施方案和造價(jià)管理方案，通過建立健全示范機(jī)制、實(shí)行首件認(rèn)可及標(biāo)準(zhǔn)化施工作業(yè)、加強(qiáng)技術(shù)交底等多種策略，同時(shí)運(yùn)用好相關(guān)制度辦法，在確保公路工程施工質(zhì)量、安全、環(huán)保的同時(shí)，合理控制項(xiàng)目建設(shè)成本，達(dá)到造價(jià)管理的預(yù)期效果。

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作者：郝敏 單位：甘肅省公路建設(shè)管理集團(tuán)有限公司