新公共管理影響下績效審計研究
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［摘要］我國政府部門績效管理已經(jīng)具有一定的探索經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前最為重要的是要構(gòu)建健全的的績效評價指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，綜合分析與科學(xué)量化各種指標(biāo)數(shù)據(jù)。新公共管理下的績效審計對我國績效審計產(chǎn)生了一定的影響，為我國績效管理營造了良好的管理環(huán)境。但是當(dāng)前，我國績效管理還存有一部分問題，為此，需要針對出現(xiàn)的問題，制定有關(guān)我國績效管理方面的對策。文章主要論述了新公共管理下我國績效管理存在的問題及有關(guān)應(yīng)對策略。
［關(guān)鍵詞］新公共管理;績效審計;影響
新公共管理產(chǎn)生于二十世紀(jì)七十年代末和八十年代初的英國和美國，是一次對公共部門管理和組織的深入性改革，這場改革被認(rèn)為是公共典范的改革，為西方公共管理部門，特別是政府管理的理論和實(shí)踐帶來了深遠(yuǎn)的影響，此外，也促進(jìn)了西方審計業(yè)務(wù)的發(fā)展。文章主要論述了公共管理下對我國績效審計的影響，并在這種影響之下，提出一些有關(guān)我國績效審計的觀點(diǎn)。黨的十六屆三中全會提出"建立預(yù)算績效評價體系"后，績效管理理念引起各級財政部門高度重視，并逐步在預(yù)算管理中應(yīng)用。
一、新公共管理為績效審計創(chuàng)造了良好的管理環(huán)境
政府管理引入了普遍應(yīng)用于企業(yè)管理中的績效審計這個工具和手段，著手提高政府工作人員的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)能力和服務(wù)意識。新公共管理理論是在傳統(tǒng)公共行政理論的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，重視了市場經(jīng)濟(jì)的作用，倡導(dǎo)改革民營化與市場化，提倡建立有限政府。我國績效管理實(shí)踐與創(chuàng)新要運(yùn)用管理理論，如組織平衡理論、激勵理論與目標(biāo)管理理論等，采用管理方法。目標(biāo)管理這一概念最早由美國管理學(xué)大師PeterF．Drucke提出，主要在《管理的實(shí)踐》中用作一種新型的管理方法，和目標(biāo)管理理論具有相似性，標(biāo)桿管理理論同樣重視目標(biāo)的建立。標(biāo)桿管理是一種新型管理方法，和戰(zhàn)略聯(lián)盟、企業(yè)流程再造一同用在管理學(xué)方面。全面質(zhì)量管理的最早提出者是美國通用電氣公司Feigenbaum博士。和質(zhì)量管理不同，全面質(zhì)量管理追求質(zhì)量管理的更高境界，將組織的所有管理職能歸入質(zhì)量管理內(nèi)，提倡組織的中心是質(zhì)量，重視全員參與，大力教育與培訓(xùn)全員。復(fù)興方案公司總裁Norto與哈佛Kaplan一同發(fā)表了一片文章－《平衡記分卡――績效驅(qū)動指標(biāo)》?？冃徲嬛械目冃е笜?biāo)設(shè)置的基礎(chǔ)是績效考核或評估內(nèi)容，現(xiàn)實(shí)生活中的績效考核內(nèi)容是復(fù)雜的，同時包含復(fù)雜績效內(nèi)容的績效指標(biāo)也必然不是簡單的。改革開放以來，績效審計在我國得到迅速發(fā)展，為國家各項事業(yè)的優(yōu)化組合起到了重要作用。
二、當(dāng)前開展政府績效審核所面臨的問題
政府績效管理缺乏規(guī)范化的準(zhǔn)入制度，競爭效率低下，嚴(yán)重影響了民眾的生活質(zhì)量，缺乏能夠支撐公共服務(wù)的競爭性機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員競爭意識不強(qiáng)，工作質(zhì)量差，服務(wù)期望小。政府沒有形成績效評估的制度化。政府績效評估缺乏規(guī)范化的評價程序，隨意性較大，只是停留于表面評估結(jié)果中，無法實(shí)現(xiàn)客觀、公正，非規(guī)范化，導(dǎo)致評估產(chǎn)生了腐敗行為。部分地方政府雖然建立了績效管理制度，但是沒有提供相應(yīng)的法規(guī)保證，流于表面，無法滿足法制化的要求。政府缺失信息公開制度。政府信息公開是政府績效管理不可或缺的重要內(nèi)容之一。政府信息公開較抽象，信息公開監(jiān)督機(jī)制存有許多問題，公開信息方面受到各種歧義與爭議，甚至沒有規(guī)定有關(guān)信息公開方面的法律法規(guī)。政府缺乏健全的績效評估監(jiān)督機(jī)制。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人注意到監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的重要性，付出了多番努力，也頒布了各種法律條文，從多種層面開展不同形式的反腐倡廉，然而，仍然出現(xiàn)了諸多問題。
三、新公共管理對開展政府績效審計的啟示
(一)加強(qiáng)審計宣傳
近些年，我國非常重視審計宣傳工作，強(qiáng)化落實(shí)審計宣傳堅持工作，一起加強(qiáng)審計成果利用力度，提升審計工作質(zhì)量，拓寬審計影響，是滿足審計工作科學(xué)發(fā)展的需要，并將其歸入審計工作議事日程，經(jīng)常堅持抓。審計宣傳工作要提高認(rèn)識，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。審計宣傳反映了審計機(jī)關(guān)審計成果的主要途徑，為審計事業(yè)發(fā)展提供了智力支持、精神激勵、和輿論導(dǎo)向等重要手段。我國應(yīng)格外重視審計宣傳工作，突出宣傳工作的主體地位，配合審計業(yè)務(wù)工作，讓兩者共同部署，共同安排，確保審計工作落實(shí)到哪里，宣傳報道工作就延伸到那里，始終貫穿審計工作。審計宣傳工作要深化內(nèi)容，突出重點(diǎn)。審計宣傳工作的創(chuàng)造性要增強(qiáng)，我國在結(jié)合年度審計工作計劃的基礎(chǔ)上，針對政府和社會關(guān)注的難點(diǎn)與熱點(diǎn)問題，展開素材的挖掘，廣泛宣傳學(xué)習(xí)并貫徹科學(xué)發(fā)展觀的好做法、好經(jīng)驗(yàn)與新舉措，宣傳報道工作反映模范事跡與先進(jìn)典型，也宣傳報道被審計單位面臨的審計查處問題，進(jìn)行的整改落實(shí)情況，此外也宣傳報道審計機(jī)關(guān)強(qiáng)化審計業(yè)務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)審計業(yè)務(wù)工作不斷發(fā)展的新成果等。審計宣傳方式要改進(jìn)，實(shí)行目標(biāo)管理。我國要結(jié)合集中宣傳和經(jīng)常性宣傳，使系統(tǒng)內(nèi)宣傳和系統(tǒng)外宣傳相互結(jié)合，同時，也要結(jié)合業(yè)務(wù)宣傳和自身建設(shè)宣傳，使審計宣傳工作呈現(xiàn)制度化與經(jīng)?；?，提升宣傳工作的實(shí)效性、針對性與廣泛性。審計宣傳工作要強(qiáng)化培訓(xùn)交流，提升寫作水平。審計宣傳工作要認(rèn)真開展組織信息寫作學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動，確保具有較高的信息質(zhì)量。我國要抓好審計書刊的證訂工作。審計書刊承載著審計工作，有助于了解審計工作動態(tài)，要充分重視審計書刊的征訂工作，確保早動員、早部署、早安排。我國定期制定詳細(xì)的制訂年度刊物，用來指導(dǎo)征訂計劃工作，有效分解征訂發(fā)行的指導(dǎo)任務(wù)，落實(shí)到各股室和個人，確保目標(biāo)責(zé)任的細(xì)化，并將發(fā)行工作歸入崗位考核范疇內(nèi)，提升審計人員對發(fā)行工作的責(zé)任感。
(二)完善立法體系，建立績效審計法律法規(guī)依據(jù)
政府績效審計需全面推進(jìn)，首先，轉(zhuǎn)變觀念，提升認(rèn)識?？冃徲嬚J(rèn)識非常重要，在較短的時間內(nèi)消除審計內(nèi)容、被審計領(lǐng)域與審計項目中的空白。基于審計工作發(fā)展規(guī)劃，整合審計力量，制定政府績效審計發(fā)展計劃，突出重點(diǎn)，循序漸進(jìn)，按照具體的規(guī)劃執(zhí)行工作。當(dāng)前，需要解決突出的問題，改革組織制度，培養(yǎng)復(fù)合型人才，探索審計人才職業(yè)化道路與開發(fā)規(guī)律，完善審計機(jī)制，如審計機(jī)制中的人才的準(zhǔn)入、培訓(xùn)、培養(yǎng)、考評等環(huán)節(jié)需不斷完善，保障各類績效專業(yè)隊伍具有較高的綜合素質(zhì)，促進(jìn)績效審計事業(yè)更好地發(fā)展。政府應(yīng)建立“一體兩翼”政府績效審計監(jiān)督體系(其具有強(qiáng)大的強(qiáng)制性、較強(qiáng)的獨(dú)立性與較高的權(quán)威性)，發(fā)揮國家宏觀管理中的重要作用。政府審計范圍廣泛，包含所有的權(quán)力部門，從宏觀角度看，需改進(jìn)規(guī)制，完善政策，使用監(jiān)督權(quán)力。在社會發(fā)展中，各種受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任具有不同的審計主體。社會審計特點(diǎn)表現(xiàn)在審計內(nèi)容上，突出了相對約束性與雙向獨(dú)立性等，多應(yīng)用在政府績效審計工作中。總之，堅持“誰投資、誰監(jiān)督”原則，在政府審計的指導(dǎo)下構(gòu)建績效審計，此外，堅持社會審計與財務(wù)審計。財務(wù)審計多重視法律法規(guī)的規(guī)定，主要審計財務(wù)收支，審計被審計單位會計在本年度內(nèi)開展的經(jīng)濟(jì)活動，審視資金使用的真實(shí)性與合法性，主要針對某一具體時段或事項，目的是為了監(jiān)督審計對象會計資料的真實(shí)性與合法性，遵守財經(jīng)紀(jì)律?！耙惑w兩翼”政府績效審計需要有關(guān)部門共同參與，有效貫徹績效審計工作，當(dāng)前，中國特色社會主義還處在不斷發(fā)展階段，并沒有形成完善的市場經(jīng)濟(jì)體制，無法保障財政財務(wù)收支的合法性與真實(shí)性，反而出現(xiàn)了背離社會誠信、損失浪費(fèi)等矛盾性問題。政府績效審計內(nèi)容需拓寬細(xì)化。政府績效審計具有多元化特征，要基于此特征，協(xié)調(diào)審計機(jī)關(guān)內(nèi)部，從外資、財政、資源環(huán)境等領(lǐng)域協(xié)同專業(yè)審計部門落實(shí)績效審計工作。政府要盡快構(gòu)建績效預(yù)算制度。國家預(yù)算制度深刻影響了績效審計?？冃ьA(yù)算制度的構(gòu)建將促使我國績效審計工作的開展。預(yù)算編制環(huán)節(jié)應(yīng)引入績效。政府績效審計公信力還需進(jìn)一步提升。我國要基于法律高度，清楚績效審計要素與有關(guān)內(nèi)容，提升政府、社會的信任感與威望。
(三)其他對策
政府要提高重視力度，加強(qiáng)輿論監(jiān)督。政府績效審計的開展是政府審計工作的必然，需要各級政府部門和廣大群眾重視政府績效審計的重要性。政府要加強(qiáng)與績效審計有關(guān)的法律和制度建設(shè)。法律依據(jù)為效益審計開展提供了關(guān)鍵與保證，要求構(gòu)建健全的效益審計的法規(guī)體系，一定要按照財政財務(wù)收支審計的審計要求，構(gòu)建完善的績效審計的規(guī)章與法規(guī)，確保審計有章可循、有法可依。政府要結(jié)合傳統(tǒng)審計，提前搞好審前調(diào)查，有效利用內(nèi)控制度評價，評估審計風(fēng)險，探究對效益審計造成影響的因素，制定審計范圍與重點(diǎn)。政府要通過調(diào)查表、座談、實(shí)地考察等方式，綜合評價項目的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益。效益審計指標(biāo)內(nèi)容包含對社會效益的評價與對經(jīng)濟(jì)效益的評價。審計隊伍建設(shè)需要增強(qiáng)，建立由專家組或科研愛好小組組成的審計團(tuán)隊，搭建審計平臺，整合審計資源，通過以網(wǎng)絡(luò)、論壇、座談會等形式實(shí)現(xiàn)對審計交流平臺的構(gòu)建，構(gòu)建審計資源數(shù)據(jù)庫。政府要注意到全社會的政府績效審計工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，是一個循序漸進(jìn)的過程，需要以點(diǎn)帶面，搞好績效審計的試點(diǎn)工作。結(jié)束語我國政府沒有形成完善的績效管理制度。我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變中普遍存在制度缺失現(xiàn)象。審計宣傳工作要走進(jìn)來，走出去，結(jié)合“傳、幫、帶”等多種途徑，針對性地指導(dǎo)審計干部落實(shí)信息宣傳工作。可采取審計公告的方式，不斷披露績效審計結(jié)果信息，借助群眾和社會輿論，監(jiān)督與提升財政資金使用效果，確保審計人員具有較高的績效審計質(zhì)量意識和專業(yè)能力。相較于國外質(zhì)量管理部門較早地引入績效管理手段、績效管理理念和方式較為成熟的狀況，我國政府質(zhì)量工作考核仍處于有待完善的發(fā)展階段?？傊?，我國績效審計工作還有許多路要走，這是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工作。
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作者：胡蓉 單位：安徽審計職業(yè)學(xué)院審計系
