基于文化角度分析公共管理的發(fā)展

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在西方，在荷馬時代，部落公共事務(wù)的管理就采取了一種類似于現(xiàn)代議會制的所謂“一長兩會制”（亦稱之為“軍事民主制”）?！耙婚L”即軍事首領(lǐng)，“兩會”即長老會和民眾會。軍事首領(lǐng)是公舉出來的部落領(lǐng)袖，稱為“巴西列斯”，平時管理宗教神務(wù)與裁決爭訟，戰(zhàn)時則是全體成年男子的統(tǒng)帥?！伴L老會”由部落的各氏族的長老組成，有廣泛的權(quán)利。每當(dāng)需要做出重大決定時，軍事首領(lǐng)便首先召開長老會討論?！懊癖姇庇沙赡昴凶右嗉慈w參戰(zhàn)戰(zhàn)士組成，對重大問題如作戰(zhàn)、移徙、推舉領(lǐng)袖等做出表決，原則上擁有全部落的最高權(quán)利。這也就是說，“一長兩會制”作為一種公共管理文化，是荷馬時代公共管理實(shí)踐的最直接的反映。另外諸如蘇格拉底的“管理私人事務(wù)和管理公共事務(wù)僅僅是在量上的不同”的觀念，色諾芬的強(qiáng)調(diào)管理的中心任務(wù)是加強(qiáng)人的管理的觀念，柏拉圖的有關(guān)“理想國”的管理觀念等等，作為公共管理文化都概無例外地是當(dāng)時的公共管理實(shí)踐的產(chǎn)物。總的來說，在古代公共管理實(shí)踐時期，公共管理文化價值系統(tǒng)中有一定的合理性，同時充存在片面的、理想主義缺陷。

傳統(tǒng)公共行政———效率主義

傳統(tǒng)公共行政理論經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)，同時伴隨其理論的不斷發(fā)展，使我們可以清楚的看到傳統(tǒng)公共行政理論本身存在的許多合理的、適宜的特征。它主張政治中立的公務(wù)員制度；政府部門內(nèi)部實(shí)行層級制和規(guī)章制度式的管理；政府內(nèi)部組織的永久性與穩(wěn)定性；制度化的公務(wù)員制度；盡可能做到結(jié)果的平等。其主要涵蓋以下幾個特點(diǎn)：一是追求效率的核心價值、管制與執(zhí)行的社會價值；二是大政府，小社會。政府是公共服務(wù)的主體，因此直接向社會提供各種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，就成為傳統(tǒng)公共行政的主要特征之一；三是以公務(wù)員制度作為核心組織結(jié)構(gòu)的不斷完善。在傳統(tǒng)公共行政理論創(chuàng)立時期，效率就是公共行政價值尺度中的頭號原理，效率也是行政科學(xué)的大廈得以建立起來的價值基石。在這個巨大的基石下形成了為理性和效率服務(wù)的科層制度、以政府組織國家政務(wù)、高效執(zhí)行國家法律與公共政策，實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)為中心的工具理念、形成了政府包辦一切公共服務(wù)的大政府小社會的社會局面。以注重效率為核心價值觀的傳統(tǒng)公共行政理念在一定的社會發(fā)展階段具有一定的合理性，并將公共行政帶入了一個嶄新的發(fā)展階段。但由于其對效率的一味推崇和追逐，從而缺乏對民主、公平等其他價值的重視，在其指引下所建立起來的政府組織體系隨著公共事務(wù)的增多也逐漸顯露出一系列的弊病。

新公共管理———服務(wù)主義

在新公共管理理論的指引下，20世紀(jì)80年代西方社會開始了轟轟烈烈的政府再造運(yùn)動。在現(xiàn)代公共管理理論中，新公共管理以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為其理論基礎(chǔ)，以市場化為主要改革方式，主張?zhí)岣哒M織的效率，糾正政府失敗的最佳方法是在公共領(lǐng)域引入市場機(jī)制，政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機(jī)制，以促進(jìn)競爭，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。另一方面，改革政府面貌，政府不再是凌駕于社會之上的官僚機(jī)構(gòu)，而是類似負(fù)有責(zé)任的企業(yè)家，他們的任務(wù)就是為顧客提供滿意的服務(wù)。同時重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)文官對社會公眾的響應(yīng)力和政治敏感性，倡導(dǎo)在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環(huán)節(jié)上實(shí)行更加靈活、富有成效的管理。而新公共服務(wù)理論在批判新公共管理的基礎(chǔ)上認(rèn)為公共利益才是政府的主要目標(biāo)，而非副產(chǎn)品，政府的職責(zé)是服務(wù)而非掌舵。新公共管理理論的價值取向在于其組織的市場化和服務(wù)的顧客理念。而新公共服務(wù)把公共利益和為公民服務(wù)看成是公共管理的規(guī)范性基礎(chǔ)和卓越的價值觀。由此我們可以總結(jié)出現(xiàn)代公共管理的核心價值觀是公共利益與為公民服務(wù)。

公共管理文化的樸素主義、效率主義和服務(wù)主義僅是公共管理文化價值系統(tǒng)歸納出來的，未免有些偏頗。但總的來說，公共管理文化中的樸素主義、效率主義和服務(wù)主義都是以公共性價值為核心的精神、觀念和外顯制度。（本文作者：孟祥瑞 單位：蘇州大學(xué)）