電力管理政企關(guān)系優(yōu)化分析

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【摘要】由于自身社會情況以及對于電力作為一種公共產(chǎn)品的考慮，我國現(xiàn)行的電力管理體制采取的是政府從管理體制，投資，電價等多方面，對電力行業(yè)進(jìn)行高度監(jiān)管和控制。在這過程中，產(chǎn)生政企各自職能界限區(qū)分不明晰，電力行業(yè)市場化進(jìn)程較為緩慢，電價控制不符合市場規(guī)律，從而造成我國社會用電現(xiàn)狀產(chǎn)生較多弊病。本文從現(xiàn)有電力行業(yè)弊端出發(fā)，考慮優(yōu)化政企關(guān)系，讓政府更多從法律法規(guī)角度，而非實際操作層面對電力進(jìn)行監(jiān)管，而企業(yè)則更多從市場化層面參與其中，通過優(yōu)化和構(gòu)建一個良好互動的合作型政企關(guān)系，進(jìn)而改善我國電力管理的不足，讓民眾能從中較多的受益。

【關(guān)鍵詞】電力管理；電力監(jiān)管；市場化；政企關(guān)系

1現(xiàn)狀

盡管我國電力行業(yè)管理在這20年來一直堅持走在持續(xù)市場化的道路上，但梳理現(xiàn)如今的我國電力行業(yè)管理特征以及其中所蘊含的政企關(guān)系不足與弊端，仍不由讓人感到深深的憂慮：

1.1電力管理

目前我國電力企業(yè)經(jīng)營機(jī)制是在政府宏觀政策引導(dǎo)下企業(yè)自主經(jīng)營，與此同時，在微觀層面上，政府也能干預(yù)電力企業(yè)的經(jīng)營。作為電力行業(yè)的宏觀管理者服務(wù)者，政府通過政策、財政等引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展，制定企業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并通過法律法規(guī)對企業(yè)和市場運行進(jìn)行保護(hù)和強(qiáng)化。同時，政府對企業(yè)經(jīng)營進(jìn)行制約，甚至可以直接干預(yù)企業(yè)實際經(jīng)營行為[1]。而企業(yè)作為電力的生產(chǎn)者和供應(yīng)者，發(fā)電、輸電、配電、供電和用電五個環(huán)節(jié)，均由發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)公司來完成。在發(fā)電側(cè)，現(xiàn)已初步形成了中央、地方和外資等多方辦電的競爭格局；但在電網(wǎng)側(cè)，均由電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)各個環(huán)節(jié)，我國現(xiàn)有國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩大電網(wǎng)公司，都為國家控股所有。

1.2電力投資

隨著不同類型企業(yè)在發(fā)電側(cè)的多元化發(fā)展，在發(fā)電方面，電源投資主體較廣泛，包括中央政府、地方政府、民營企業(yè)和外資等，其中地方政府、民企和外資對電力投資的比重較大。而更值得讓人稱道的是，隨著綠色環(huán)保概念的不斷深入人心，中央政府近年來逐漸加大對節(jié)能減排，科技創(chuàng)新等方面投入。除了發(fā)電投資，還有電源建設(shè)投資。水電、火電是電力行業(yè)的主要投資方面。近年來隨著國家一系列產(chǎn)業(yè)政策出臺，可再生能源方面的投資占比在不斷上升，核電、新能源等方面成為新的投資方向。但在電網(wǎng)方面，與涉及電網(wǎng)側(cè)的企業(yè)類型一致，電網(wǎng)投資主體仍是國家控股所有的電網(wǎng)公司。

1.3電價

我國電價制定現(xiàn)階段主要是掌握在政府手中。電價管理還是由國務(wù)院物價行政主管部門或者其授權(quán)的部門執(zhí)行。政府部門享有電價的核定權(quán)，而無論是發(fā)電企業(yè)還是電網(wǎng)企業(yè)，都沒有擬定電價的權(quán)力而只有執(zhí)行電價的權(quán)力。以城市電價為例，城市電價由省級（或自治區(qū)、直轄市）電價體系統(tǒng)一管理，具體的電價方案也由省物價部門以電力企業(yè)成本為基礎(chǔ)，根據(jù)各地具體情況制定，政府負(fù)責(zé)具體實施執(zhí)行，自身沒有制定電價的權(quán)限。發(fā)電企業(yè)和供電公司自身更沒有制定和更改電價的權(quán)限，只能執(zhí)行政府制定的電價，同時接受政府物價部門、審計部門等的監(jiān)督和檢查[1]。

1.4電力監(jiān)管

我國電力行業(yè)，就現(xiàn)階段而言，主要從四個方面進(jìn)行監(jiān)管：（1）準(zhǔn)入監(jiān)管。企業(yè)要從事電力生產(chǎn)、供應(yīng)與銷售業(yè)務(wù)，必須要通過政府電力管理部門的準(zhǔn)入審核，在取得生產(chǎn)經(jīng)營許可證后，才能從事電力相關(guān)業(yè)務(wù)。（2）運行監(jiān)管。依照政策法規(guī)所制定的許可范圍內(nèi)，企業(yè)從事發(fā)電、輸電、供電業(yè)務(wù)，執(zhí)行政府的電力、環(huán)保、消防、衛(wèi)生等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，接受政府監(jiān)管。（3）電價監(jiān)管。除了之前提到的，我國采用政府定價，發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)只有執(zhí)行電價的權(quán)力以外，如果政府認(rèn)為確實有需要維持相對穩(wěn)定的電價，可以直接補(bǔ)貼企業(yè)，調(diào)整運作成本。（4）電力安全監(jiān)管。平時需監(jiān)管電力企業(yè)對電力安全標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況，當(dāng)電力設(shè)施和供用電秩序方面的產(chǎn)生問題或糾紛，電力管理中發(fā)生重大問題，突發(fā)事件等，也需要政府及時出面協(xié)調(diào)處理。

2問題

從上述現(xiàn)狀看，我國電力管理體制較為全面，涉及電源建設(shè)，發(fā)電，供電，用電等方方面面。那這種監(jiān)管為何還會讓我們產(chǎn)生擔(dān)憂呢？按照管理學(xué)的觀點，現(xiàn)代化企業(yè)制度革新的基礎(chǔ)就是政企分割，尤其對于我國現(xiàn)階段機(jī)構(gòu)改革而言，更是成敗的關(guān)鍵，促進(jìn)電力體制改革的必然要求?，F(xiàn)階段，政府部門仍能通過行政手段直接干預(yù)電力企業(yè)的經(jīng)營，并通過壟斷供電環(huán)節(jié)，影響整個電力行業(yè)從發(fā)電到用電的“流水線”。根據(jù)國家統(tǒng)計局消息，中國2013年全國發(fā)電總量達(dá)到5.2萬億kWh，國家電力市場完成交易總電量為6千億kWh，通過市場交易的電量僅占全年發(fā)電總量的11%?？梢娬膶徟陀媱澣耘f控制著全國電量交易，而電力企業(yè)的經(jīng)營和交易自主權(quán)很小。此外，正如之前從發(fā)電側(cè)和供電側(cè)兩個環(huán)節(jié)上不同企業(yè)類型分布便可以看到。發(fā)電側(cè)的企業(yè)已經(jīng)逐漸多元化，政府，民間，外資等各方共同競爭；在供電側(cè)，仍然是國有資本一家獨大。經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們，對于一條產(chǎn)業(yè)鏈上任何一個環(huán)節(jié)被壟斷，壟斷方就掌握了絕對的話語權(quán)，從而使得市場機(jī)制失效。國內(nèi)電力行業(yè)這樣的現(xiàn)狀，無論是發(fā)電企業(yè)還是電力用戶，利益上都會受到壟斷方侵害。盡管在發(fā)電側(cè)電力企業(yè)多元化已逐漸產(chǎn)生，我們不可否認(rèn)的是，我國大部分電力企業(yè)仍是國有電力企業(yè)。對于國有電力企業(yè)，其與政府在產(chǎn)權(quán)上存在著管理與被管理的關(guān)系，這就不可避免會進(jìn)一步強(qiáng)化政府對其經(jīng)濟(jì)活動的制約，從而在電力行業(yè)之中，進(jìn)一步強(qiáng)化現(xiàn)有的“強(qiáng)政府”，同樣也導(dǎo)致社會力量被變相削弱。電力投資方面，盡管政府與市場已經(jīng)開始逐漸轉(zhuǎn)向新能源開發(fā)，現(xiàn)狀是，目前現(xiàn)有投資重點仍集中在火電與水電。以2012年數(shù)據(jù)為例，1~12月全國電源基本建設(shè)完成投資總金額為3772億元，這之中水電所占比重為33.85％，火電所占比重為26.88％，核電所占比0.63％，風(fēng)電所占比重為16.30％。這種電力投資結(jié)構(gòu)，不可再生能源仍是發(fā)電主要能源。這一點，除了影響電力投資單一化以外，發(fā)電過程中產(chǎn)生的廢料，對于現(xiàn)如今的環(huán)境也是一大負(fù)面影響。電價方面，政府定價這一規(guī)定，使得企業(yè)僅有執(zhí)行電價的權(quán)力。一方面大大壓縮了企業(yè)的經(jīng)營成本，缺乏市場化電價機(jī)制導(dǎo)致電價不能及時有效反映供需情況，無論是發(fā)電企業(yè)還是供電公司來說，一旦發(fā)電供電成本上升，必然會縮減企業(yè)產(chǎn)生的利潤。而對于任何企業(yè)來說，缺乏利潤必然難以生存，為了維持生存只能降低成本，容易產(chǎn)生“電荒”現(xiàn)象。部分企業(yè)為了減少虧損，情愿少發(fā)電。電價過低又會造成用戶對電力的過度消耗，從而加劇了電力短缺，如此一來，最后受到損失的仍是企業(yè)和用戶。從以上這些情況看，我國電力行業(yè)雖然處于一個高度監(jiān)管的層次上，但缺乏靈活性的監(jiān)管手段和調(diào)節(jié)模式，從某些意義上倒是產(chǎn)生了負(fù)面影響。

3原因及分析

電力行業(yè)既然已經(jīng)市場化改革近二十年，為什么還會產(chǎn)生這樣缺乏靈活性的監(jiān)管手段和政企關(guān)系呢？（1）電力作為一種居民生產(chǎn)生活必備的重要物品，可以視作公共產(chǎn)品[1]。公共產(chǎn)品是指無論購買意愿如何，都不能影響到他人對該產(chǎn)品的消費，即公共產(chǎn)品具有“強(qiáng)制性”被購買的特點，當(dāng)増加一個單位的消費者邊際成本為零，即每多提供一單位邊際成本同其他產(chǎn)品一樣為正。（2）我國作為社會主義國家，由于歷史原因，在建國之初的三十年中，處于計劃經(jīng)濟(jì)的范疇內(nèi)，梳理建國以來電力行業(yè)管理制度的變化，也是從嚴(yán)密監(jiān)管到逐步放松，但相對于資本主義國家，我國現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)仍是“公有制為主體”的局面。作為民生重要資源的電力，監(jiān)管放松自然也相對較緩。所謂“他山之石可以攻玉”，同樣監(jiān)管力度較高的法國在面對電力行業(yè)改革時，又是怎樣做的呢？由于歐盟在1996年和2003年出臺兩部電力改革法令，法國電力也隨之進(jìn)行改革，主要舉措有以下兩個[2]：①將輸電業(yè)務(wù)獨立出來，以保障輸電系統(tǒng)運營的公正性；②將發(fā)電配電及供電業(yè)務(wù)繼續(xù)保持在法國電力公司內(nèi)部，但實行財務(wù)獨立核算。電價方面，存在監(jiān)管價格和市場價格并存的局面；電力規(guī)劃方面，選擇政府指導(dǎo)和市場決策相結(jié)合的方式。

4優(yōu)化方案

從政府角度看，需要轉(zhuǎn)變政府的職能定位，減少對于企業(yè)的壟斷，以及對于一些關(guān)鍵性因素的硬性控制（如電價等），更多時候讓市場發(fā)揮其應(yīng)有的作用。另外一方面，政府應(yīng)更為科學(xué)靈活地加以管理。凡是“立法先行”，只有法令明確，才能執(zhí)行到位。此外，參考法國經(jīng)驗，加強(qiáng)監(jiān)管部門的獨立性，這也是監(jiān)管部門公正性，可靠性的體現(xiàn)。而我國現(xiàn)有監(jiān)管體制職責(zé)不明，造成的往往是政府一紙行政命令下來，企業(yè)按令執(zhí)行，最后導(dǎo)致既不符合市場規(guī)律，又不符合社會現(xiàn)實。電價方面，政府定價雖然出于保護(hù)居民用電成本的初衷，但一系列經(jīng)濟(jì)行為連鎖反應(yīng)后，產(chǎn)生的結(jié)果并不那么令人滿意，而監(jiān)管價格與市場價格并舉可能是個比較好的思路。從企業(yè)看，目前民間資本和外資能夠進(jìn)入的只有發(fā)電環(huán)節(jié)，開放被國有資本壟斷的供電一塊，則是政府亟需考慮的另一個問題。但作為企業(yè)，在內(nèi)部也需要建立起各自獨立，權(quán)責(zé)分明職能部門，相互制衡的公司制度和機(jī)構(gòu)體系。由于我國國情，涉及電力行業(yè)的企業(yè)，大多仍是國有企業(yè)，這些企業(yè)與政府關(guān)系更為緊密，而企業(yè)自身就更應(yīng)明確自身定位，以辦企業(yè)而非拼政績的心態(tài)去運作，才能更好的在產(chǎn)業(yè)鏈上扮演自己應(yīng)有的角色。

5結(jié)語

看似小小的一度電，卻關(guān)系著千千萬萬居民的日常生活，正如20世紀(jì)80年代新自由主義陷入危機(jī)，新凱恩斯主義誕生后，對于政府和企業(yè)關(guān)系的完善后的論述那樣，配置社會資源不僅要依靠政府調(diào)節(jié)，更要依靠市場調(diào)節(jié)，政府應(yīng)適當(dāng)干預(yù)企業(yè)行為，企業(yè)也應(yīng)適應(yīng)市場發(fā)展趨勢，配合政府的引導(dǎo)，在一種互動型合作政企關(guān)系之下，資源配置才能達(dá)到最優(yōu)化，而電力行業(yè)也同樣如此。

參考文獻(xiàn)

[1]董石桃，桂雪琴.論我國電力管理中政企關(guān)系的優(yōu)化.湖湘公共管理研究（第五卷），2014，12.

[2]房保華.我國基層電力企業(yè)與地方政府關(guān)系及優(yōu)化研究.中國海洋大學(xué)，2014，12.

[3]龍生平.基于整體性治理的我國電力監(jiān)管體制改革研究.華中師范大學(xué)，2011，10.

作者:官和耀 單位:廣州南方電力集團(tuán)黃埔建設(shè)有限公司