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地方稅體系完善問題淺析

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地方稅體系完善問題淺析

一、地方稅體系及其構建成因

自古以來,我國的稅收立法特點一直都體現(xiàn)為“一元多極”,中央統(tǒng)一集權但管轄領域廣闊。隨著現(xiàn)實和稅收制度的不斷協(xié)調,我們慢慢地開始依靠地方自主發(fā)展,于是我們構建了地方稅體系,以促進地方經(jīng)濟基礎建設。地方稅收收入是地方政府提供公共服務的成本,根據(jù)社會契約論的理論,擁有地方稅分配比例是地方政府提供公共服務的前提,想要更好地搞好區(qū)域治理,中央就需要讓渡出相應的權力,做到權力下放,以供地方自己分配??扑拐J為,只有這樣,我們社會才能達到利益的最大化。談到當今的地方稅,我們必須從營業(yè)稅開始探討。自1994年《營業(yè)稅暫行條例》施行到“營改增”之前,鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分歸中央,其余的歸地方所有,這種分配方式使它成為地方稅的主體稅種,支撐著地方公共建設。從營業(yè)稅入手,我們開始探討地方稅體系構建內(nèi)在的成因,其主要有以下幾個方面。

(一)地方稅體系構建是地方自主發(fā)展的動力源泉

我們最初給予了地方相應的財政保障支持,這是剛開始我們稅收劃分共享比例的初衷,賦予了地方一定財權,事權和財權相一致是最理想的狀態(tài)。隨著經(jīng)濟社會向前發(fā)展,地方管理的事物越來越多,公益事業(yè)和公共服務越來越廣,財權上升,事權下降。最初的財權不能適應發(fā)展著的事權,慢慢地地方事權和財權不匹配,地方公共事務難以獲得足夠的財政保障。面對這種事權財權不匹配的境況,我們需要做出以下調整,那就是下放權力,賦予地方更多的財權。非稅收收入、預算外收入不能作為地方財政收入的主要來源,其具有不穩(wěn)定性和保障性。我們應該回歸到地方財政的主要來源上,占主導地位的地方稅收收入是最應該被關注的,調整地方共享稅收比例,或者賦予地方更大規(guī)模的稅收收入來源,這在一定程度上都能有效緩解地方的財政壓力,滿足公共服務需要。理順分稅制財政體制,明確的財權劃分能夠正確區(qū)別中央政府和地方政府間的財政權利,進一步明確各級政府承擔的責任,能夠進一步明確界定財政轉移支付的范圍,對于政府間的共同事務,可以根據(jù)責任大小以及收益多少來確定各自負擔的比例,堅持稅收公平原則。加之共享稅比例有所調整,也要遵循稅收法定原則,通過法律予以規(guī)定。另外,地方稅體系構建是區(qū)域個性的需要,地方稅體系構建的另外一個成因是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需要,財權對于地方發(fā)展而言是前提性基礎。中國國土遼闊且形成了統(tǒng)一的多民族區(qū)域,地方稅體系建設給了地方充分的自主空間,其可以利用這些財權獨立發(fā)展和專門區(qū)域相適應的地方事業(yè),也可以發(fā)展區(qū)域民族特色事業(yè),促進民族區(qū)域及偏遠地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展。

(二)地方稅體系具有繼承性特點

黑格爾說,存在即合理。“地方稅”在中外領域都有著悠久的發(fā)展歷程,它的構建是實踐的選擇,是大勢所趨,地方稅體系的蓬勃發(fā)展與地方財政支出的客觀需要是相契合的。我國自秦代起便遵循大一統(tǒng)的思想,郡縣制正式施行后,影響了中國的整個封建皇朝。在郡縣制的背景下,中央稅權為皇權所把持,而地方稅權則主要由各級官僚行使。自古以來,我們的稅權便與政權相互作用。地方稅收入財權下放地方是中央治理地方的手段之一,也是地方自我發(fā)展的內(nèi)在動力。因此,地方財權自古以來就不能被剝奪。從1994年開始,營業(yè)稅在中華人民共和國已經(jīng)發(fā)展了20多年,地方已經(jīng)形成了依靠地方稅收體系來進行財政預算的傳統(tǒng)工作思維方式,形成了收支預算的內(nèi)在平衡遵循,達到了事權和財權相統(tǒng)一的局面。地方稅體系構建繼承了數(shù)個朝代并在現(xiàn)代社會得以進一步發(fā)展,具有深遠的繼承性特點。

(三)地方稅體系不健全增加人民非稅收壓力

1994年《營業(yè)稅暫行條例》施行以來,其便在地方財政收入方面一直作為地方稅的主體稅種。地方稅體系在經(jīng)濟發(fā)展中能夠長久發(fā)展,固然有其內(nèi)在的理由。在立法上,中央享有統(tǒng)一的稅收立法權,我們稅收的立法具有“一元多級”的特點,稅收法律法規(guī)制定主體各不相同,給了地方充分的稅收立法自主性,這也是考慮到地方各自的差異性。我們給地方諸多的稅收立法權限,但如果沒有落到實處的財權加以保障,那么再多的權限也是空談。地方稅體系不健全,帶來的問題將是接踵而至的,地方稅對地方財政收入的貢獻越來越小,共享稅稅收比例低,地方財政吃緊,地方財政難以真正獨立,勢必要通過增加非稅收收入。通過表1可以看出,從2015年到2019年,地方財政非稅收收入增長趨勢一直持續(xù),地方財政收入非稅收收入越來越多,勢必導致地方發(fā)展保障能力匱乏。這些直接的壓力最終是會轉移到當?shù)仄笫聵I(yè)單位身上,這對人民而言是不利的。

二、地方稅體系構建的必要性

(一)“營改增”引發(fā)地方主體稅種缺乏

隨著2000年中國加入WTO組織,經(jīng)濟全球化趨勢深刻影響著國民經(jīng)濟高速發(fā)展。遵循利益論觀點,地方政府也提出了更高的稅收標準,地方財政收入稅收占比在逐年增長,這也反映出地方發(fā)展需要地方強有力的財政支持。經(jīng)過長時間的實踐,地方政府已經(jīng)形成了相對穩(wěn)定的事權財權相統(tǒng)一的局面,但是“營改增”打破了這一平衡。自2016年5月以來,“營改增”計劃的全面實施有效克服了我們先前的稅收征管弊端,極大提高了稅收征管效率,逃稅漏稅比例大幅度下降。但是營業(yè)稅改成增值稅后,營業(yè)稅的退出使得地方稅主體稅種缺失,地方依靠低比例的共享稅收收入不能實現(xiàn)真正的財政獨立,擾亂了以往地方財政收入和支出相平衡的局面,地方事權和財權不匹配。一方面,地方財政收入沒有穩(wěn)定的來源,財權不能滿足地方科學文化經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展需要,導致地方公共服務供給能力降低。另一方面,地方稅體系不完善致使地方發(fā)展動能差。黨的十九屆五中全會提出“加快轉變政府職能”的理念也會促使地方政府急于求成,喪失理性,將其財政收入轉向非稅收收入,增加人民的生活壓力,變相降低地方人民的生活水平。此刻擺在我們面前的現(xiàn)實問題是需要盡快構建地方稅體系。

(二)地方財政自給能力不足

為確保數(shù)據(jù)的完整性及時效優(yōu)勢,我們對比一下近幾年中央地方財政收入支出的占比情況。通過數(shù)據(jù)分析,2014—2019年地方財政支出一直趨于平穩(wěn)增長的狀態(tài),這意味著地方財政支出占比無明顯縮減。我們接下來通過以上圖表來分析一下地方發(fā)展前景活力系數(shù)。關于地方稅收收入情況,筆者以2019年的數(shù)據(jù)進行分析。2019年我國全國財政收入190390.98億元,其中中央財政收入89309.47億元,占比46.9%,地方占比53.1%。我們再來看下一組數(shù)據(jù),2019年全國財政總支出238858.37億元,其中中央財政支出35115.15億元,占比14.7%,地方財政支出203743.22億元,占比85.3%。由此我們可以看出,地方財政支出不斷增長,地方政府本身負擔的財權壓力就重,加之“營改增”之后,地方稅收規(guī)??s小,稅目減少,主體稅收退出歷史舞臺,這給地方財政帶來了前所未有的壓力,長此以往,對比近幾年的數(shù)據(jù)趨勢可以看出,地方稅體系不健全將導致地方發(fā)展喪失活力。

(三)地方稅體系構建的可行性

隨著2020年10月黨的十九屆五中全會的召開,深化稅務改革已成為我們當今時代的主要任務之一。會議提出了“深化稅收制度改革,健全地方稅體系”的要求,這是大勢所趨。地方稅體系構建的可行性是從兩個方面來考量的:一方面是外在配置條件;另一方面是內(nèi)在人員提供,地方稅體系建設具有強烈的可行性和緊迫性。根據(jù)現(xiàn)在稅收征管部門的行政標準,地方稅體系構建的硬件需求主要是指系統(tǒng)和稅收征管部門的成熟度。經(jīng)過金稅三期工程的啟動和實施,我們現(xiàn)在已經(jīng)由稅務征管結果監(jiān)督變成過程監(jiān)督,具備了比較完備的系統(tǒng)硬件。這種稅務信息的數(shù)據(jù)化、智能化對于地方稅體系建設而言是已有的資源,我們可以通過稅務平臺公開透明地踐行地方稅體系建設,這也可以有效降低地方稅體系建設成本。根據(jù)稅務部門的行業(yè)入門要求來看,稅收征管人員是具有高素質的專業(yè)人才,其有可能是具有稅務從業(yè)資格的年輕人,也可能是從事多年工作、實務經(jīng)驗豐富的老同志,學習能力和接受度都比較高,這對建立地方稅體系是有利的。隨著科學文化教育的高等化和專門化,稅收人員的綜合素質相當優(yōu)秀,面臨地方稅體系構建調整這一小小的轉變是非常容易克服的,這是一件有利于地方政府的措施,地方工作人員定會以加倍的熱情投身工作中去。

三、地方稅體系構建具體實施舉措

(一)確立地方主體稅種———房產(chǎn)稅

構建地方稅體系,我們必須要考慮如何構建、構建誰為主體稅種,以及如何協(xié)調的問題。根據(jù)稅收法律主義原則,想要構建地方稅體系,我們要通過法律條文的方式加以確定。確定之前,我們要考慮確定哪個稅種為主體稅種。中國現(xiàn)在增值稅和所得稅作為地方稅稅收主要來源,上面表中是我們國家和地方稅收分成制度表,表中關于增值稅方面,中央和地方5∶5分配,所得稅中央和地方6∶4共享。這種調整是過渡時期采取的辦法之一,把增值稅作為地方主體稅種只能是暫時的,不具有長久性。我們雖然調整了地方稅的共享比例,中央和地方5∶5分配,但這是營業(yè)稅退出后地方發(fā)展的必要舉措,這種調整不足以使地方財政真正獨立。據(jù)統(tǒng)計,2012—2020年房地產(chǎn)五稅收入占比分別為10.07%、11.08%、11.60%、11.22%、11.52%、11.39%、11.49%、12.18%和12.76%。因此,我們可考慮將房產(chǎn)稅作為地方主體稅種。房產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種符合地方稅財政收入的理論需求。財政分權和政治分權往往具有一致性,目前世界上發(fā)達國家的地方稅體系運行良好。美國是典型的聯(lián)邦國家,各州把權力讓渡給聯(lián)邦政府,其施行相對分散的稅收體系,美國的地方稅以所得稅、財產(chǎn)稅、社會保障稅等相對穩(wěn)定的稅目為主。德國是相對集權的稅收立法,該國以共享稅為主,除了地方政府和各州享有的稅收外,其余都由三級共享。德國地方政府的稅收主要集中在不動產(chǎn)和娛樂領域,如土地稅、房地產(chǎn)稅等,具有強烈的穩(wěn)定性。至于法國,其稅款分類是以稅源大小來區(qū)分,稅源大的歸中央享有,如增值稅等;而占比非常小的一些稅源,由地方專有,當?shù)胤降呢斦蛔阋灾蔚胤绞聵I(yè)時,再由中央進行補助。充分發(fā)揮地方稅主體稅支撐作用,發(fā)揮稅收職能對我們國家地方稅體系構建具有借鑒意義。通過上述對外國地方稅體系主體稅種特點的研究,我們可以選擇不易變動、稅源穩(wěn)定的稅種。房產(chǎn)稅以房屋為征稅對象,房屋是典型的不動產(chǎn),其存在具有長久的穩(wěn)定性、非流動性。選擇其作為地方主體稅種,方便地方政府進行征稅,可以保障地方政府收入來源穩(wěn)定可靠。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織研究了55個經(jīng)濟體的樣本顯示,房產(chǎn)稅占地方稅收收入的平均比例是50%,根據(jù)各國現(xiàn)實實踐對比來看,房產(chǎn)稅作為地方稅主體稅收具有現(xiàn)實可行性??偠灾?,我們要把握對居住地的依附性,這種特點方便征收稅款。房產(chǎn)稅符合這一要求,因此可將房產(chǎn)稅納入考慮范圍之內(nèi)。我們常說取之于民,用之于民,征收房產(chǎn)稅就很好地踐行了這一點,對當?shù)胤慨a(chǎn)征收的稅款常常用于當?shù)亟ㄔO,這樣能最大效用地調動地方人民群眾受益交稅的積極性。

(二)培養(yǎng)房產(chǎn)納稅意識,推進房產(chǎn)稅規(guī)范化

法律的實行不是一蹴而就的,《房產(chǎn)稅法》的開展也是艱難的,我們要慢慢培養(yǎng)人們的房產(chǎn)納稅意識,積極推進房產(chǎn)稅法走進人民的生活?!稇椃ā访鞔_規(guī)定了公民有依法納稅的義務,因此,提高納稅意識是主動繳稅的前提,這不僅是指房產(chǎn)稅,還有其他種類的稅收。提高納稅意識,既是我們稅收征管的起點,也是貫徹始終的目標。除此之外,我們要推進房產(chǎn)稅規(guī)范化。房產(chǎn)具有形態(tài)上的物理性,但其價值不具有物理性。我們的房產(chǎn)稅額往往是以房產(chǎn)余值為計算標準的,針對房產(chǎn)余值,這和房產(chǎn)的市場、地域息息相關,普通人難以進行理性公正的評估,針對這一問題,我們應建立規(guī)范化的評估機構進行估值,達到稅務公平。

(三)界定房產(chǎn)稅征收機關

根據(jù)稅收法定原則,我們要構建以房產(chǎn)稅為地方主體稅種的地方稅體系,首先要明確房產(chǎn)稅的課稅要素。房地產(chǎn)稅的改革要遵循立法先行。關于明確課稅要素,我們主要考慮以下三個方面,征納雙方和征稅對象。房產(chǎn)稅的征收機關為房產(chǎn)所在地的稅務機關,對于地方稅務機關權力的賦予,既有橫向方面的,也有縱向方面的。橫向上,法條要對房產(chǎn)稅的征稅范圍進行明確。根據(jù)《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》第9條的規(guī)定,房產(chǎn)稅由房產(chǎn)所在地的稅務機關征收。筆者建議在日后《房產(chǎn)稅法》的規(guī)定中可以繼續(xù)延續(xù)和細化這一規(guī)定?!斗慨a(chǎn)稅暫行條例》的本項規(guī)定對征管機關做了主要的限定,這種限定出于地域考量———房財稅金融產(chǎn)所在地,房產(chǎn)所在地必須進行規(guī)范登記,這有利于日后為稅務部門進行轄區(qū)管理提供書面依據(jù)。這個規(guī)定也有效從法條層面為房地產(chǎn)所屬稅務部門提供了法律依據(jù),有效保障實施??v向上,我們要給地方稅務機關征收的權力。這里所說“地方”有級別的劃分,我們所謂的“地方”具體是指省市縣,但從立法層面而言,制定《房產(chǎn)稅法》可以更好地賦予地方財權,來和地方事權相匹配。因此這個“地方”不能范圍太小,如果范圍太窄將會導致地方內(nèi)財政保障生硬,協(xié)調度差。假設兩個縣之間房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展勢頭不等,這易造成財政收入差距變大而且地方區(qū)域房產(chǎn)稅收入固化。我們可借鑒國地稅改革的經(jīng)驗,融入國地稅改革的現(xiàn)行運行體系之中,將地方稅的“地方”在縱向上看成是省級及省級以下機關,這樣做既保障了征稅來源規(guī)模大,也極大地減少了地方稅體系運行的成本。

(四)細化房產(chǎn)稅納稅義務人

房產(chǎn)稅的納稅義務人是產(chǎn)權所有人、經(jīng)營管理單位、承典人、房產(chǎn)代管人或者使用人?!吨腥A人民共和國稅收征收管理法》第四條規(guī)定了法律、行政法規(guī)規(guī)定負有納稅義務的單位和個人為納稅人。這是一個籠統(tǒng)的概念,具體實踐中我們需要根據(jù)行政法規(guī)的具體規(guī)定進行。關于房產(chǎn)稅法的規(guī)定我們國家尚不成熟,但我們可以借鑒相關行政法規(guī)。國務院于1986年9月15日發(fā)布了《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》,其中對房產(chǎn)稅的納稅人進行了詳細規(guī)定,我們可以繼續(xù)延續(xù)適用相關規(guī)定。其中筆者認為應該對以上五種人做出具體化理解,將可能使用的情形列舉出來進行分析,遵循納稅人征稅方便、高效原則。

(五)豐富房產(chǎn)稅課稅范圍

征收房產(chǎn)稅以房產(chǎn)所屬地為主。征收房產(chǎn)稅的對象是該區(qū)域內(nèi)的房產(chǎn)。房產(chǎn)具有物理性的特點,我們要以屬地原則為主。關于房產(chǎn)稅的征稅對象界定難點是我們對房產(chǎn)的哪些活動進行征稅。例如購買首套房需要交房產(chǎn)稅,租房的要從租金計征。除此之外,我們對哪類房產(chǎn)進行征稅,這里我們堅持對商品房征稅,這是確定無疑的。如果是沒有房產(chǎn)證明的房產(chǎn)經(jīng)出租或為他人辦公所用的,那么這也需要征收房產(chǎn)稅,由上述所提到的房產(chǎn)代管人和使用人繳納房地產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅的范圍不僅有房產(chǎn)稅,除此之外還有城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅以及國有土地出讓金收入。我們要堅持房產(chǎn)稅的征收由地方稅務部門進行征管,財權也由地方享有。

(六)適當降低房產(chǎn)稅稅率

在房地產(chǎn)稅設立時,我們要考慮輕稅原則,制定人民交得起的房產(chǎn)稅,而不是一味追求財政收入。我們要堅持政務為民原則,唯有這樣我們制定出來的房產(chǎn)稅法才能得到人民的接受和踐行?,F(xiàn)行房產(chǎn)稅的稅率有兩種計征方法,依照房產(chǎn)余值計算稅率為1.2%;依照房產(chǎn)租金收入計算稅率為12%。我們可以考慮適當降低房產(chǎn)稅率的一個點,只有制定的稅率使買房租房的人都交得起,納稅人的遵循度才能有所提高,國家稅收征管才能有效。黨的十九大報告針對現(xiàn)代財政制度構建,提出的首要任務是“建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡”的中央與地方財政關系,理順中央與地方政府關系,發(fā)揮中央和地方的積極性。我國是中央統(tǒng)一領導,地方治理的治理體系。為了配合這種治理方式,使地方有效組織地方事務,我們必須要賦予地方一定的財權,因此建立地方稅體系是十分必要的,也是稅制改革的重中之重。

作者:謝雪晴 單位:新疆財經(jīng)大學