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摘要:為推動(dòng)公共建設(shè)領(lǐng)域發(fā)展,緩解高成本下的融資難問題,政府職能部門積極引入了PPP模式。尤其是在高速公路ppp項(xiàng)目中,因其融資渠道單一、籌資結(jié)構(gòu)不合理、收入形式單一等內(nèi)部財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),再加上易受自然及政策環(huán)境影響,以至于高速公路財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)居高不下,對PPP項(xiàng)目管理構(gòu)成較大挑戰(zhàn)。文章結(jié)合PPP投融資模式特點(diǎn),深入研究財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因以及管理不足,并就如何優(yōu)化PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理提出具體措施,以作借鑒。
關(guān)鍵詞:高速公路;PPP項(xiàng)目;財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn);管理機(jī)制
近年來,在發(fā)展需求及政策引領(lǐng)共同驅(qū)動(dòng)下,高速公路有很大發(fā)展,所覆蓋的地域范圍急速擴(kuò)張,對經(jīng)濟(jì)推動(dòng)作用明顯。但單就高速公路項(xiàng)目本身而言,收支比例嚴(yán)重失衡,缺乏有效的融資渠道,存在較高的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)財(cái)稅體制改革的推進(jìn),限制了財(cái)政支出的規(guī)模,對高速公路建設(shè)極為不利。PPP模式的引進(jìn),不僅政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變,高速公路項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也因社會資本的介入而實(shí)現(xiàn)有效降低,但未能改變高速公路資金需求大、回報(bào)低、周期長等特征。而且PPP模式增大了項(xiàng)目管理難度,財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制也不夠完善,急需就財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理加以改變,更大程度發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)高速公路事業(yè)更快、更穩(wěn)發(fā)展,下面將就此展開詳述。
一、PPP項(xiàng)目管理模式特點(diǎn)
在國內(nèi),PPP投融資模式的應(yīng)用起步較晚,在需求推動(dòng)及政策許可才得以迅速發(fā)展,而且PPP管理模式還體現(xiàn)出獨(dú)有的特點(diǎn):
(一)轉(zhuǎn)變政府職能在過去,政府在高速公路項(xiàng)目中占主導(dǎo)地位,但因其建設(shè)規(guī)模急速擴(kuò)張,所帶來的財(cái)政壓力,嚴(yán)重阻礙高速公路建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過引進(jìn)并應(yīng)用PPP模式,使得高速公路項(xiàng)目投資具有多元化特點(diǎn),財(cái)政壓力得以有效緩解。與此同時(shí),政府角色發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,不再是單純的建設(shè)者,更多的職能轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目監(jiān)管與服務(wù),省去資金籌措的環(huán)節(jié),而且權(quán)利分化也使得高速公路項(xiàng)目管理更為合理。
(二)形成風(fēng)險(xiǎn)、利益共同體對于政府及社會參與者而言,PPP模式的初衷便是實(shí)現(xiàn)共贏,盡管企業(yè)承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn),但更能發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢,項(xiàng)目建設(shè)將會更加經(jīng)濟(jì)、合規(guī)、高效,而且社會投資人更注重契約精神,通過依法依規(guī)履行高速公路項(xiàng)目有關(guān)手續(xù),也有助于減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),因有政府參與,高速公路可能涉及的土地規(guī)劃、征遷及政策層面的風(fēng)險(xiǎn)可有效應(yīng)對,項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)得以共同承擔(dān),進(jìn)而形成風(fēng)險(xiǎn)、利益的共同體。
二、PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析
財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來源復(fù)雜,既與財(cái)務(wù)內(nèi)部管理局限性有關(guān),也有來自外部環(huán)境的不確定性。在高速公路項(xiàng)目中,也可將財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分為內(nèi)部及外部因素,具體如下:
(一)外部財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素首先是環(huán)境因素,考慮高速公路沿線環(huán)境復(fù)雜,不良地質(zhì)或者突發(fā)自然災(zāi)害天氣等,均會妨礙高速公路項(xiàng)目施工進(jìn)度及安全質(zhì)量,進(jìn)而使項(xiàng)目建設(shè)成本不再可控。其次是社會經(jīng)濟(jì)因素,由于高速公路建設(shè)期集中投入資金數(shù)額大但投資回收期長,而且項(xiàng)目投融資來源主要是銀行信貸,若宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生大的波動(dòng),帶動(dòng)利率、物價(jià)等上漲,則將使高速公路建設(shè)運(yùn)營面臨更大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。再次是政策因素,從辦理項(xiàng)目前置審批手續(xù)方面,如涉及林業(yè)及土地報(bào)件存在為被征地農(nóng)民繳納社會保障金、占補(bǔ)平衡指標(biāo)等標(biāo)準(zhǔn)提高,導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)成本增加。對社會投資者而言,因相關(guān)政策存在不確定性,成為高速公路財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要來源。最后是征地拆遷因素,因高速公路線路長,存在跨區(qū)域征地的情況,各地征地與拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,經(jīng)常性發(fā)生滋事、阻撓高速施工的情況。
(二)內(nèi)部財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素首先是籌融資結(jié)構(gòu)不合理,由于高速公路耗資巨大,往往項(xiàng)目資本金占總投比為25%,剩余建設(shè)資金通過銀行融資來解決,有息負(fù)債較高,將加大高速公路項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次是工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn),如若工程技術(shù)不過關(guān),將難以勝任高速公路施工任務(wù),帶來工期延誤等問題,財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也將顯著增大。最后是運(yùn)營效益低,以通行費(fèi)、廣告費(fèi)為主的項(xiàng)目收益方式,使得高速公路具有較低投入產(chǎn)出比,再加上部分路段通行車輛少,低收益增大了項(xiàng)目財(cái)務(wù)壓力。
三、PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀
在高速工程實(shí)施中,PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅體現(xiàn)在客觀方面,更多的還在于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控能力不足,具體涉及財(cái)務(wù)人員素質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)分配及管理、過程監(jiān)管等方面,使PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得不到有效控制。具體問題如下:
(一)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系不健全經(jīng)上述分析,高速公路PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)極具不確定性。但在實(shí)際項(xiàng)目中,財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理往往是單一的、臨時(shí)性的,很難全方位掌控高速公路項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),而其所體現(xiàn)的正是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系不健全的問題。此時(shí)需要研究財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可控性,以及高速公路建設(shè)方的承受能力,并盡快采取應(yīng)對措施,進(jìn)而達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)控制的效果,提高高速公路項(xiàng)目實(shí)施效益。
(二)財(cái)務(wù)管理人員素質(zhì)問題現(xiàn)在高速公路財(cái)務(wù)管理的實(shí)際參與者,多數(shù)并不具備風(fēng)險(xiǎn)意識,對自身專業(yè)素質(zhì)提升也缺乏動(dòng)力,以至于在處理重要性及排查隱蔽性的問題很難監(jiān)管到位,有可能造成高速公路項(xiàng)目財(cái)務(wù)損失。
(三)內(nèi)部財(cái)務(wù)缺乏有效監(jiān)督當(dāng)涉及高速公路PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理時(shí),未能落實(shí)好財(cái)務(wù)監(jiān)督管理工作,會直接影響到其管理效率。大量事實(shí)表明,缺乏一個(gè)有效的財(cái)務(wù)監(jiān)督管理制度會大大增加財(cái)務(wù)管理的難度,滋生違規(guī)等現(xiàn)象。而財(cái)務(wù)部門往往只重視資金運(yùn)籌,沒能落實(shí)好財(cái)務(wù)監(jiān)管工作,缺乏一定的約束性。就高速公路項(xiàng)目本身而言,涉及的資金規(guī)模大、運(yùn)營時(shí)間長、工作環(huán)節(jié)較為復(fù)雜、核算量大,一旦財(cái)務(wù)監(jiān)管不到位,很容易出現(xiàn)資金挪用等情況,增加項(xiàng)目資金占用成本。(四)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)收益分配不合理一般來說,高速公路PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目公司主要負(fù)責(zé)資金籌集、分配、建設(shè)及運(yùn)營等方面的工作,資金數(shù)量大,收入高,但是盈利能力卻有待提高,融資過程存在很大的不確定性風(fēng)險(xiǎn);同時(shí),很容易受到國家政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的限制,投資方利益與項(xiàng)目的盈利水平密切相關(guān)。想要實(shí)現(xiàn)一定的盈利水平,往往意味著承擔(dān)背后的風(fēng)險(xiǎn),投資方需要慎重考慮項(xiàng)目的可投資性。一旦風(fēng)險(xiǎn)不能得到有效控制,項(xiàng)目投資失敗的概率將會大大增加。這就要求投資方與政府之間注重合作,尋找合理的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)措施。
四、優(yōu)化財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制相關(guān)措施
在高速公路PPP項(xiàng)目中,要認(rèn)識到財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的不足,針對性的制定并落實(shí)各項(xiàng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理優(yōu)化措施,具體如下:
(一)完善財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系為建立起財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理長效機(jī)制,要發(fā)掘高速公路項(xiàng)目特點(diǎn),分析財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的誘因及管理現(xiàn)狀,通過合理制訂財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測指標(biāo),并完善其預(yù)警機(jī)制,進(jìn)而形成動(dòng)態(tài)化、全周期的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控效果。具體措施:一是要完善財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測指標(biāo)體系,在高速公路項(xiàng)目中,要多方位開展財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測,如成本超支風(fēng)險(xiǎn)、籌融資風(fēng)險(xiǎn)、土地征拆資金使用風(fēng)險(xiǎn)等,通過細(xì)化各類監(jiān)測指標(biāo),并以數(shù)據(jù)形式加以呈現(xiàn),有助于掌握高速公路項(xiàng)目財(cái)務(wù)實(shí)際狀況,提高財(cái)務(wù)管理決策的可行性。二是要完善財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,主要是通過分階段制訂高速公路PPP項(xiàng)目的預(yù)警指標(biāo),進(jìn)而及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),可提高項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理靈活性。
(二)注重財(cái)務(wù)管理人員素質(zhì)提升在高速公路PPP項(xiàng)目中,為優(yōu)化財(cái)務(wù)管理人員結(jié)構(gòu),需采取如下措施:一是要加大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理人才選拔力度,在項(xiàng)目成立之初,便需優(yōu)選財(cái)務(wù)管理人員,重點(diǎn)考慮其對財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的辨識及管控能力,還要加大考核力度,提高財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的意識;二是要重視財(cái)務(wù)人員培訓(xùn),由于高速公路項(xiàng)目管理極具復(fù)雜性,而且PPP模式下協(xié)調(diào)管理難度大,相應(yīng)的政策法規(guī)也在持續(xù)變動(dòng),要求對財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理人員采取強(qiáng)化培訓(xùn)的方式,使其掌握PPP模式下財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的相應(yīng)能力;三是要建立企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理文化,對項(xiàng)目管理而言,風(fēng)險(xiǎn)通常廣泛存在,只有將風(fēng)險(xiǎn)管理理念上升到企業(yè)文化的高度,才能提高全員的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理意識。
(三)強(qiáng)化內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)管在實(shí)際項(xiàng)目中,要想實(shí)現(xiàn)高效監(jiān)管,需結(jié)合高速公路項(xiàng)目特點(diǎn),構(gòu)建一個(gè)合理的監(jiān)督體系。這就要求項(xiàng)目公司重視內(nèi)部監(jiān)督,在監(jiān)督過程中不斷完善已有監(jiān)督制度的不足之處,提高相關(guān)人員的工作積極性,適當(dāng)引入授權(quán)批準(zhǔn)控制制度,防止出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況。同時(shí),預(yù)警系統(tǒng)主要是通過對現(xiàn)有的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析來判斷是否存在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)是否真實(shí)至關(guān)重要,保證其真實(shí)性有利于系統(tǒng)及時(shí)做出合理判斷,一旦發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能夠及時(shí)采取補(bǔ)救措施,避免給公司帶來更大的經(jīng)濟(jì)損失,否則很容易引發(fā)財(cái)務(wù)危機(jī),影響項(xiàng)目公司的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
(四)處理好風(fēng)險(xiǎn)分配問題在實(shí)施項(xiàng)目時(shí),財(cái)務(wù)管理易受到內(nèi)外因素干擾,增加財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)政府應(yīng)當(dāng)與資本方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),這就需要一個(gè)可行性強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)分配制度作為支撐,通過政府和投資方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能夠有效推動(dòng)工程的順利進(jìn)行。例如,土地拆遷和自然災(zāi)害等因素帶來的風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān);國家政策導(dǎo)致項(xiàng)目成本增加或者融資難度增加時(shí),應(yīng)當(dāng)由雙方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn);因投資方管理混亂等造成的項(xiàng)目成本增加應(yīng)當(dāng)由投資方自行承擔(dān)。通過上述風(fēng)險(xiǎn)分配措施,大大緩解了投資方的經(jīng)濟(jì)壓力,有利于提高施工質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)互利共贏。
五、結(jié)語
綜上所述,政府作為公共建設(shè)項(xiàng)目主導(dǎo)者,在高速公路項(xiàng)目中,面臨極大的投融資困境,而PPP模式下與社會資本的結(jié)合,有效制約項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn),提高高速公路項(xiàng)目整體收益。但在實(shí)際應(yīng)用中,在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分配及管理、財(cái)務(wù)人員素質(zhì)、過程監(jiān)管等方面,也暴露出PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的不足。為此,在高速公路項(xiàng)目實(shí)施中,需完善財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系,形成更加有力的內(nèi)部監(jiān)管,并且要注重財(cái)務(wù)管理人員素質(zhì)提升,更好地保障高速公路項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)安全。
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作者:歐畢銳 單位:中交路橋建設(shè)有限公司總承包分公司