城市道路劃線收費法律屬性合法化措施

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摘要：在新時代背景下，小汽車成為人們出行主要代步工具，人均車輛擁有率逐年升高，激化交通供需矛盾。特別是一線城市、城市繁華中心區(qū)域等，普遍存在停車難、交通擁堵等問題。道路劃線政策是利用價格杠桿原理，調(diào)節(jié)城市停車需求。但道路收費涉及路權使用，與居民利益息息相關，其收費法律屬性、合法化等問題，有待完善與進一步研究。

關鍵詞：道路劃線收費；法律屬性；合法化

近年來，國家經(jīng)濟水平呈現(xiàn)爆炸式增長，城市居民車輛保有量不斷提高，大大增加了城市管理的難度；由于我國相對滯后的停車場產(chǎn)業(yè)，造成城市車輛?？繂栴}日益突出，且各大城市普遍存在停車亂、停車難的現(xiàn)象[1]。對此，政府出臺一系列解決措施，其中道路劃線收費作為重要舉措之一，在城市管理方面頗見成效。在我國建設法治政府、法治社會的進程中，隨著社會關注度的提高，關于城市道路劃線收費合法性成為新時代下必須思考的問題。

一、城市道路劃線收費現(xiàn)狀

隨著城市人均車輛擁有率不斷上升，小汽車成為人們出行的重要工具；但城市公共資源有限，尤其是道路停車資源遠不能滿足實際需求；而公共停車場的建設較為緩慢，造成供需失調(diào)問題。為改善“亂停車”現(xiàn)象，緩解交通擁堵，減少機動車出行數(shù)量，政府采取城市道路劃線收費的措施，在城市管理方面取得較為顯著成績。但隨著相關政策的實施，諸多問題不斷浮出水面，當前城市道路劃線收費現(xiàn)狀，可簡單歸納為以下幾方面。

（一）財政流失目前大多城市道路停車費是由停車管理企業(yè)收取，如上海城市道路劃線停車由停車管理企業(yè)收取相應費用，并將其上繳區(qū)縣財政，再從中獲取一部分的返回利潤。這種現(xiàn)象普遍存在于各大城市，有部分停車管理企業(yè)認為，當企業(yè)獲取經(jīng)營權之后，城市道路劃線停車獲取的利潤均應由企業(yè)占據(jù)，相關管理部門對這種現(xiàn)象的默認態(tài)度，更是讓這類企業(yè)有恃無恐，導致大量財政流失[2]。

（二）管理部門責任劃分不明確目前，城市道路劃線停車存在責任劃分不明確現(xiàn)象。例如交管部門管理路測的車位、規(guī)劃部門負責配建車位，同時城市綜合管理執(zhí)法部門也可參與執(zhí)法，對于城市停車行業(yè)，存在多個監(jiān)管部門，極易造成各部門職責劃分不清，相互推諉、各自為政，最終造成城市道路停車無人監(jiān)督與管理；也有可能出現(xiàn)各部門之間管理標準不一致，相互間協(xié)調(diào)困難，管理混亂的現(xiàn)象。

（三）存在法律空白、道路劃線合法性存疑城市道路屬于準公共物品，根據(jù)當前我國法規(guī)，城市道路劃線收費屬于行政性收費，其所得相關費用應納入政府財政收入，但現(xiàn)有上位法律并未明確指出道路劃線收費歸類如何、性質(zhì)如何；由于在上位法律中并未明確規(guī)定，城市道路劃線收費行為的合法性存在質(zhì)疑。

二、城市道路劃線收費的依據(jù)分析

（一）城市道路劃線收費理論依據(jù)行政收費的主要理論有：“國有資源有償使用理論”、“行政特別支出補償理論”、“彌補財政收入不足理論”等。但城市道路劃線收費這種行政收費存在一定特殊性，與居民路權使用存在必然關系，以上理論依據(jù)并不適用于城市道路劃線收費行為。例如道路劃線收費問題利用“國有資源有償使用理論”解釋難免過于牽強，居民對道路的出行使用權作為最基本的權利，在政府財政收入良好情況下，對使用城市道路公共資源沒有必要再進行收費；“行政特別支出補償理論”在道路劃線收費問題上解釋不通，該理論忽略了城市道路建設的基本原則，即服務于全體公民，方便公民出行；“彌補財政收入不足理論”中關于彌補財政收入的問題可通過納稅解決，無需公民再度繳納額外費用。支持道路劃線收費的基礎理論應該是“路權使用支付代價理論”，路權簡單說就是公民對于公共道路使用的權力，包括獨占使用、共同使用兩類。而城市道路劃線收費停車具備排他性，即屬于獨占使用情況。根據(jù)《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”，城市道路由國家建設，其屬于國家資源，供所有社會成員使用，全體公民擁有自由平等的道路使用權。而城市道路劃線停車行為，是在特定時間內(nèi)停車人獨占使用公共道路，對他人道路使用權利造成妨礙，因此，需要以經(jīng)濟形式對他人這部分權益予以補償，收取費用由國家收歸財政后進行再次分配。

（二）城市道路劃線停車收費法律依據(jù)目前我國現(xiàn)行行政法規(guī)、法律等都未對城市道路劃線收費問題做出明確規(guī)定。目前，對于城市道路劃線收費的規(guī)定，主要散見于部門規(guī)章、地方性法規(guī)及規(guī)范性文件中[3]。2015年8月3日國家發(fā)改委、財政部、國土資源部、公安部等七部委共同頒布了《關于加強城市停車設施建設的指導意見》，其指出各地根據(jù)本城交通規(guī)劃、城市規(guī)劃，采取差別化停車供給策略，以路內(nèi)停車為補充、路外停車為輔助、配建停車場為主體，并采取差別化收費方式。廣東省發(fā)改委、廣東省住建廳、廣東省交通運輸廳于2017年5月22日聯(lián)合《關于進一步完善機動車停放服務收費政策的實施意見》，《實施意見》要求對于道路劃線停車收費要明確管理權限，定價范圍、要推行差別化收費，明確計費方法，并對停車不超過十五分鐘的車輛、軍警車輛、救護車輛以及市政工程搶修車輛實行免收停車服務費。

三、城市道路劃線停車法律屬性分析

城市道路屬于準公共物品，其符合經(jīng)濟學領域公共物品相關理論，即指在收益上公共物品具備非排他性，在使用上具備非競爭性。非排他性，一種公共物品在被一個人消費時，不排除被其他人使用；非競爭性，公共物品在被一個人消費時，對于其他人對該物品的消費并不影響，在公共物品中大家均可獲取服務。城市道路劃線停車由合法招標的停車經(jīng)營企業(yè)或政府主管部門進行管理，根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，政府對停車管理等業(yè)務，可通過法定程序許可企業(yè)經(jīng)營；城市道路劃線收費業(yè)務屬于停車管理業(yè)務，可將其招標于停車管理企業(yè)，但應根據(jù)現(xiàn)有程序法、實體法相關規(guī)定進行授權。我國部分地市出臺機動車公共停車位管理辦法，對于公共停車位進行細化管理，同時對經(jīng)營權獲取的法定程序進行詳細規(guī)定；但地方交管部門在實際管理中，對停車位審定交管部門未依法執(zhí)行行政許可程序，且并未指定具體可實施性規(guī)則，造成標準處于無法可依狀態(tài)，且實施標準模糊?？偠灾c經(jīng)營主體應該是許可與被許可關系，在實際管理中，地方管理部門不應根據(jù)本地區(qū)實際情況進行過度變通，因為各地相關管理辦法已經(jīng)合理考慮了本地區(qū)的實際情況作出相應規(guī)定。城市居民作為納稅人，也是城市道路使用者，居民有權享有城市及郊區(qū)公共用地、周邊道路的使用權，但為了更好地進行城市管理，解決城市道路因占道停車導致道路擁擠問題，政府采取收費措施進行調(diào)控，可以說是合理合法的[4]。但導致居民對于道路劃線收費合法性質(zhì)疑的主要因素是所收取的費用如何使用、賬目如何管理、收費標準是否合理、授權委托誰管理道路劃線收費、由誰決定收費等問題，還有就是城市占道停車收取費用是否符合“取之于民、用之于民”這一基本理念的問題。實踐中，道路劃線收費被政府界定為一種行政收費，由城市綜合執(zhí)法、交通、公安部門等多部門協(xié)同規(guī)范占道停車問題，最后采用公開投標方式由中標公司獲取收費許可，城市道路作為一種準公共物品，其收費屬于利用管理公共資源行為，應當接受公眾聽證；這種行為屬于行政行為，應當由政府承擔一切法律后果。

四、城市道路劃線收費合法化措施

如今隨著人們生活質(zhì)量提高，及民眾對劃線收費的高度關注，導致城市道路劃線收費合法化成為眾矢之的，稍有不慎極有可能引起輿論風波，造成民眾非議，嚴重影響政府公眾形象與公信力。歸根結底，在于我國城市道路劃線收費理論基礎不夠完善，同時還存在缺乏完善的道路劃線收費制度以及收費立法缺失等問題。

（一）道路劃線收費動機的合法性在新時代下，人們對于自身利益的關注越來越高；城市道路作為一種公共資源，在收費合法化過程中，首先必須要有一個合理的基本動機，其一、收費資金用于建設更多公共停車場，或用于建設立體與地下停車場，以改善城市停車難的現(xiàn)象，在這方面可以向國外成功案例學習，例如日本建有97.1%的立體與地下停車場；其二、通過收費合法化，解決城市停車收費亂、停車難的情況，并調(diào)節(jié)機動車道停車占用時間，為更多的人提供服務。

（二）建立完善的道路劃線收費監(jiān)督機制為了更好地推動城市道路劃線收費合法化，必須建立完備的監(jiān)督機制，提高城市居民對于收費機制的信任度，提高政府公信力。其一、對道路劃線收費的金額建立審查機制，采取不定期、定期的對經(jīng)費用途、費用數(shù)額等進行審查，并將審查結果公開化、透明化，提高審查機構社會公信力，保證收費資金的合理利用，促使其走向合法化。其二、加強監(jiān)督道路劃線收費過程，加大對不合法收費、亂收費現(xiàn)象打擊力度，起到以儆效尤的效果，促使其合法化[5]。其三、加強監(jiān)督停車泊位的收費使用情況，避免收取停車費用被私人挪用，損害公眾利益。

（三）收費程序的合法化收費程序直接關系道路劃線收費現(xiàn)狀，也是推動收費合法化的關鍵所在。對此，相關部門政府應予以高度重視，其一、對于道路劃線收費做到公開、透明，定期向社會公示當期收費金額，并接受社會的質(zhì)詢。其二、對于道路劃線收費程序必須符合法律規(guī)定、必須規(guī)范化，例如收費操作由專門的人員進行收取，并向車主開具相應發(fā)票作為收費合法憑證。其三、根據(jù)不同地區(qū)特點、經(jīng)濟水平，將道路劃線收費標準進行統(tǒng)一調(diào)整，做到全市道路停車費用的統(tǒng)一化，切忌隨意降低或提高停車費用，做到收費標準的統(tǒng)一。

（四）道路劃線收費內(nèi)容的合法化道路劃線收費內(nèi)容直接關系市民停車費繳納項目，因此，這方面不應馬虎，要明確道路劃線收費內(nèi)容，實現(xiàn)道路劃線收費合法化。其一、城市道路劃線收費，不得影響城市交通正常運行，不得損害其他車輛、行人通行的權利；城市道路劃線不得在交通密集主干道劃線、不得在道路寬度小于10m的道路劃線，城市道路劃線應以人為本，不得占用人行通道。其二、城市道路劃線收費本質(zhì)是更好地服務于城市居民，不能因此增加城市居民壓力。因此，在制定收費標準時，應考慮居民經(jīng)濟水平、停車人承受能力、不同時間、不同地段等因素，最終制定出切實可行的收費標準，更好服務于城市。

（五）收費主體合法化城市道路劃線收費應當以行政法理論與法律作為基礎依托，只能由法律法規(guī)授權的行政機關或行政機關委托的組織作為收費主體進行城市道路劃線收費，提高收費主體的公信力，使其合法化，決不可由個人或其他組織隨意收費。簡單來說，若行政機關委托其他組織進行城市道路劃線收費，必須以委托行政機關名義實施，不可由其他組織名義自行收費；同時，相關委托組織定期向委托行政機關上繳相關費用，且上繳的費用只可作為專項資金用于城市停車場建設，受委托組織由委托行政機關給予相應報酬，不可自行從道路劃線收費資金中扣除。總之，城市道路停車擁擠、亂收費等問題已經(jīng)持續(xù)多年，不僅對于城市居民生活造成負面影響，同時也為城市管理增加困難。城市道路劃線收費是解決道路停車亂象的重要舉措，其治理工作并非一朝一夕可以完成。從長遠發(fā)展來看，推行城市道路劃線收費合法化是必然的道路，但也要合理利用收費資金加快建設城市地下停車場和立體停車場，慢慢減少利用公用道路劃線停車這種損害部分人通行權的方式來緩解停車難問題。

參考文獻：

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[4]曾鸚,李軍.合作博弈視角下城市道路交通擁堵收費研究[J].運籌與管理,2013(1):9-14.

[5]雋志才,羅清玉,傅忠寧，等.擁擠收費對城市道路資源配置公平性的影響研究[J].交通運輸系統(tǒng)工程與信息,2008(1):74-79.

作者：周劍平 單位：湛江開放大學