應急財政資金管理問題及對策探討

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摘要：近幾年，我國頻繁遭遇突發(fā)公共事件，應急資金的緊急需求和大量撥付無疑給國庫支付造成了極大壓力。而應急財政資金作為我國應急保障體系建立過程中的重要環(huán)節(jié)，對保護人民生命財產(chǎn)安全和維護社會經(jīng)濟秩序等方面都有著極為重要的作用。因此，文章從我國應急財政資金的來源出發(fā)，結合實際情況提出了應急財政資金管理面臨的一些問題，從資金規(guī)模、籌集比例、管理制度和使用監(jiān)督這四個方面進行分析，繼而展開對應急財政資金的管理問題及對策研究。

關鍵詞：突發(fā)公共事件；應急財政資金；對策

一、應急財政資金的來源

應急財政資金作為國家財政資金的一種，主要在應對突發(fā)公共事件時發(fā)揮財政應急保障功能。從突發(fā)公共事件的特點來看，一般都具有不確定性、擴散性、威脅性、資源有限性。因此，應急財政資金在防御監(jiān)測、救援恢復等方面的使用效率決定了應急管理的效率。目前，我國應急財政資金主要分為兩大類。

（一）常規(guī)應急財政資金1.預備費《中華人民共和國預算法》（2014年修訂）第四十條規(guī)定：“各級一般公共預算應當按照本級一般公共預算支出額的1%~3%設置預備費?！备鶕?jù)現(xiàn)代預算審慎管理原則，預備費作為后備性基金，主要為臨時性、緊急性資金支出需求而設置，未預先確定其具體用途。我國的預備費主要由中央預備費和地方預備費兩部分組成，納入預算范圍內(nèi)的預備費不完全等同于應急財政資金，它可用于不可預測的突發(fā)公共事件的重大支出，也可用于任何當年未列入財政預算支出的政府支出。2.預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是指各級財政通過超收安排的具有儲備性質(zhì)的基金，用于彌補短收年份預算執(zhí)行的收支缺口。其作為應急財政資金的常規(guī)來源，根據(jù)預算平衡情況在安排年初預算時調(diào)入并安排使用，這在一定程度上避免了面對突發(fā)公共事件時臨時調(diào)撥資金和擠占其他財政支出項目的情況出現(xiàn)。

（二）非常規(guī)應急財政資金1.專項轉移支付重大突發(fā)公共事件發(fā)生時，財政預算支出通常無法滿足實際的應急需求。因此，財政部以《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》等作為基本依據(jù)，按照事權和支出責任劃分，單獨安排專項資金來幫助下級政府處理區(qū)域大、影響廣的突發(fā)公共事件。2.捐贈資金捐贈資金主要有國內(nèi)捐贈和國際援助兩類，通常由民政部門負責接收。國內(nèi)捐贈資金是國內(nèi)社會各界人士自愿、無償、義務捐贈的資金；國際援助資金是其他國家（地區(qū)）和國際組織在突發(fā)公共事件期間捐贈的資金。這類資金在應急管理體系中對應急財政資金起到查缺補遺的輔助作用。

二、應急財政資金管理存在的問題

結合近年來應對一系列突發(fā)公共事件的情況，可見我國應急財政資金在管理和使用中存在以下共性：

（一）資金規(guī)模1.來源相對單一我國基于現(xiàn)實需要已設置了預備費，但預備費的法定計提比例較低，在整個國家的應急支出總額中所占比例較小。而實際情況表明，我國對于突發(fā)公共事件的巨大資金需求又主要來源于財政保障。相對其他國家而言，我國應急管理資金的來源具有局限性，缺乏金融資本的參與。2.數(shù)額不確定性由于在公共突發(fā)事件發(fā)生時，用于應急管理的資金數(shù)額不確定，所以計提的預備費和其他財政為主的預算內(nèi)資金無法完全應對。而預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和專項轉移支付在安排和使用時也都具有不確定性，這直接導致了實際形勢與財政狀況存在較大差異，不能完全起到應急保障作用。國內(nèi)外無償捐贈資金數(shù)額更是難以滿足突發(fā)公共事件對資金的巨大需求。

（二）籌集比例1.財政資金以外的應急資金少對于可預見、可控制的費用，我國財政部門通常以安排財政預算的方式解決或者在財政資金范圍內(nèi)進行調(diào)撥。但由于該類公共事件的突發(fā)性特征，短期內(nèi)所需的大量資金無法完全依賴于公共財政支付。為避免擠占其他財政預算項目的資金而影響其他項目的正常運轉，擴充應急財政資金的籌集方式，提高財政應急資金的比例，是當前完善我國應急財政資金管理的重要舉措。2.結構分布不均衡在我國現(xiàn)行的財政體制下，地方財政對中央財政有所依賴，自身無法足額提取預備費時，往往需要通過中央財政進行調(diào)撥。同時，由于各級財政對應急財政資金承擔比例的界定不夠清晰，有時難免會出現(xiàn)權責交叉、責任劃分不清等情況。而由于突發(fā)公共事件的特殊性，又造成了應急財政資金無法準確用于各環(huán)節(jié)和階段、不同區(qū)域和行業(yè)，從而影響了應急資金的使用效率。

（三）管理制度1.管理體系不完善我國法律對應急財政資金中預備費的提取已有所規(guī)定，但實際操作中未能履行的情況仍然存在，例如未按規(guī)定比例提取、未達到提取數(shù)額等。同樣，增強有效的法律約束，可以避免應急財政資金在使用中被擠占和挪用，財政責任和管理責任分離等問題。2.缺乏風險評估在應急財政資金的撥付中，若未對受災地區(qū)的現(xiàn)狀和范圍進行考察，會造成對公共突發(fā)事件的嚴重程度和資金需求評估不準確。這不僅會降低應急財政資金的使用效率，還會滋生地方虛報價格、虛增損失、分配方法不當?shù)葐栴}。由此可見，建立統(tǒng)一的應急財政資金運行模式和風險評估體系，可以使應對危機中財政資金的投放有據(jù)可依。

（四）使用監(jiān)督1.資金使用的規(guī)范性因事急從權，應急財政資金在實際撥付過程中有時存在主觀撥付的現(xiàn)象，即通常在沒有經(jīng)過科學測算和審核的情況下，便向地方下達財政資金。而在缺乏財務規(guī)范性的前提下使用資金，容易產(chǎn)生事后無法補充相關證明、無法提供明細清單等問題，這直接增加了賬務處理和審計檢查的難度。2.事后監(jiān)管在應急財政資金使用情況公開的過程中，相關信息主要為大致用途、支付省份、金額等，具體的使用情況未能作進一步公示。同時，我國的財政資金績效評價體系才剛剛建立，績效評價工作也是在探索中進行，可能會存在設立的績效評價指標不全面，沒有根據(jù)具體項目去進行考量的情況，這會對資金使用的績效無法做出準確的評價，不利于對其進行事后監(jiān)管。

三、完善應急財政資金管理的對策

應急財政資金是我國應急管理系統(tǒng)的重要環(huán)節(jié)之一，解決當前應急財政資金的管理問題是建立和完善應急管理系統(tǒng)的重中之重。

（一）擴大資金規(guī)模1.豐富資金來源為拓寬應急財政資金籌集渠道，除預算內(nèi)財政資金外，可適當增加市場參與度，制定符合我國國情的政策性金融，政府處于主導地位，而金融、保險公司可作為主要參與者。這不僅能擴大應急財政支出規(guī)模，還能增加應急財政救援資金。同時，將部分風險轉移到金融、保險等領域，在面臨重大風險時不需要完全依靠公共財政負擔，可以獲取相應的理賠費用，形成風險共擔、利益共享的有效機制。2.確保資金數(shù)額在預防為主的前提下，財政預算中對應急財政資金的儲備具有必要性。對于各級政府預備費的提取進行嚴格規(guī)范，若有未按比例提取或未足額提取的，必須由上級政府責令其限期作出調(diào)整。同時，災害頻發(fā)地區(qū)可以按實際情況相應提升預算比例，以達到預算合理化。對于其他應急預算的編制和執(zhí)行，上級財政可對其進行全過程指導。對應急預算的管理可實行以3年為周期進行動態(tài)調(diào)整的基金式管理，一個年度內(nèi)的預備費未使用時便可結轉至下年度。這既可以形成足額提取預備費的長效機制，又可以避免無限累計而形成財政資金浪費。

（二）完善籌集比例1.資金性質(zhì)多元化應對突發(fā)公共事件主要有“事前預防”、“事中救援”、“事后恢復”三個階段。政府以宏觀調(diào)控出發(fā)，建立突發(fā)事件資金準備機制，而作為微觀經(jīng)濟的主體，如企業(yè)、家庭、個人，在應對公共突發(fā)事件時也應當做好相應準備與防范。2.調(diào)整結構分布對緊急狀態(tài)下中央和地方政府之間的權責分配進行進一步的限定，打破當前地方依賴上級財政的局面，在突發(fā)公共事件中，中央政府與地方政府之間，政府與社會之間構建有效的責任分攤機制。

（三）完善管理體系1.依法管理可以依據(jù)實際情況，在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎上進一步完善法制體系，出臺專門針對應急財政資金管理的法規(guī)政策，將應急預算的編制納入《預算法》，從而實現(xiàn)對各級政府籌集、提取、撥付行為的全過程指導、監(jiān)督。為了保證應急財政資金的使用效果，可以增強中央政府和地方政府關聯(lián)性，形成利益共同體，明確中央與地方在處理突發(fā)公共事件中的財政責任和管理責任，強化法治約束力。2.建立風險評估體系根據(jù)突發(fā)公共事件的風險，可以委托權威部門或評估機構對類型、規(guī)模、強度等方面進行風險評估并出具相應報告。有了專業(yè)、準確、真實、有效的數(shù)據(jù)作為依據(jù)，應急財政資金的分配將更為細化和優(yōu)化。從而可以逐步形成統(tǒng)一的應急財政資金運行模式，按不同程度的風險制定中央財政資金的撥付量，提升應急財政資金的實效性。同時，還可以形成“平戰(zhàn)結合”式的財政保障機制，不僅做到充足的資金準備，還能與風險水平和資金需求相匹配。

（四）健全監(jiān)管機制針對應急財政資金被違規(guī)使用的問題，應當進一步加強監(jiān)管力度，完善監(jiān)管機制。1.使用合規(guī)性檢查對于“來源”和“去向”均不明確的資金，應當加大查處力度，以財政、審計等部門為主發(fā)揮監(jiān)管職能，對同一筆資金進行不同角度的監(jiān)督檢查，從資金的專項審批到使用情況都進行跟蹤審計，以確保財務手續(xù)合規(guī)，資金用途落入實處，對違反相關紀律的責任人應當追究其相應的法律責任。只有建立和完善應急財政資金使用情況的公開制度和檢查機制，才能最大限度避免應急財政資金被違規(guī)使用。2.加強事后監(jiān)管財政部門對應急財政資金的使用情況，應向社會各界和全體社會成員履行告知義務。增加資金用途透明度，可在一定程度上消除資金使用中發(fā)生挪用等不規(guī)范行為的隱患。同時，重視績效評價對資金使用的指引性作用，逐步完善我國財政資金績效評價體系。以實際工作的內(nèi)容為依據(jù)，完善和豐富績效評價指標，從而使得有效的績效評價對資金使用效率作進一步改善。

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作者：徐卉 單位：浙江省人民防空辦公室