談財政預算合憲性控制問題
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摘要:我國財政預算具有公共產品、公共服務屬性，是為滿足普通公民基本生存、人格尊嚴與社會發(fā)展，而制定的與社會經濟、公民需求相符合的財政收支辦法。根據(jù)《中華人民共和國憲法》的相關規(guī)定，圍繞盈利性、非盈利性公共項目，對現(xiàn)有財政預算憲政理論、分權理論展開深入研究，探討不同層級政府所做的財政決策、財政支出，是否符合憲法基本屬性要求，并提出財政預算體系結構、規(guī)范運作的發(fā)展策略。
作為各級政府基本財政收入、支出的主要計劃，通常會按照一定標準，對每年度不同門類的財政收入、財政支出數(shù)據(jù)進行擬定，交由立法機關作出審批，以實現(xiàn)政府未來一定時期內收支的合理管控。傳統(tǒng)財政預算主要著重于稅收領域的收入核算，缺乏對財政支出制度、財政支出合憲性的量化研究，所得到的有關財政收支事實價值判斷，就存在一定理念與參照錯誤的問題。這一情況下，通過圍繞財政收支制度、財政預算合憲性等法律規(guī)制，對財政支出與憲政、行政分權之間的邏輯關系展開分析，以憲法體系、憲法屬性標準為指導，明確公共財政預算的邊界、責任分配，為國內財政預算合憲性路徑的選擇提供借鑒，以保證政府財政政策、財政支出運作目標的客觀合理性。
一、財政預算合憲性的主要內涵概述
財政預算作為政府參與社會活動的主要方式，不僅僅涉及經濟領域資源整合、利用的事實，還與國家政治制度、法律法規(guī)存在著緊密關聯(lián)性。而《中華人民共和國憲法》作為國家的根本大法，其在司法執(zhí)行過程中通常關注立法、執(zhí)法的合憲性，采用司法審查方式維護不同社會主體的合法權利，包括國家組織權力、普通公民權利兩方面內容。從憲法的合憲性角度，對財政收入、財政支出的憲法地位，以及財政預算實質、憲法法規(guī)之間的矛盾沖突，作出深入解讀分析，可以最大程度起到規(guī)范國家權力、保護普通公民權利的發(fā)展目標。因而，財政預算中有關公民基本權利的運作執(zhí)行，已經在憲法中有直接、具體、明確的規(guī)定。所以，從財政預算合憲性的實質、運行形式方面來看，在我國社會經濟快速發(fā)展的形勢下，與財政預算相關國民權利范圍、權利內容更加多樣化，公民權利不僅包括基本權利，還包括非基本權利、自然權利等，但并非所有權利都屬于法定權利，其中生命權、人身自由、安全權等基本權利，為財政預算合憲性的實質要求。而人的尊嚴和幸福等模糊性權利，往往要依賴于國家行政機構、公民等主體的積極參與，得到進一步完善與實現(xiàn)，但總體上，形式意義仍然大于實質。因此，以憲法為根據(jù)的財政收入、財政支出控權限制，不可能選用嚴格的百分比方式進行控制，而需要采取更加靈活、客觀的價值評判方案，為不同公共基礎設施、服務產品的財政投入，提供合憲性控制的彈性空間。
二、我國政府財政預算的類別劃分
1．中央財政預算與地方財政預算
相比于地方財政預算而言，中央財政預算有著清晰的制度規(guī)范、理論論證，向全國不同地區(qū)、不同類別單位提供公共產品。如中央財政行政級次更高，在財政預算上通常著重于財政收入資金的再分配，包括公共基礎設施建設的財政支出，以及醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老等社會保障服務的資金投入，根本目標在于維持社會公民的生存權利、人格尊嚴和發(fā)展權利。但與此同時，中央財政收入、財政支出，也會借鑒與遵循市場化運作模式，按照本國行政職權的范圍、工作任務要求，對部分財政預算作盈利性規(guī)劃，如國家養(yǎng)老金等財政支出，已經開始通過市場化運作來實現(xiàn)保值增值。但中央財政預算歸根結底，還是為全體國家公民提供公共服務的一種社會資源收入、分配與管理模式，在公共基礎設施、公共服務產品等的建設方面，與其他社會公共服務無差異。而地方財政預算是中央財政預算的實施與補充，更符合某一地區(qū)社會民生的基本需求達到公共支出目標水平下的財政補助最小化。但地方政府財政預算權利、財政收支范圍，相比中央會得到較大程度縮減，這在《憲法》中已經有明確的規(guī)定與限制。且由于不同地區(qū)自然環(huán)境、人口數(shù)量、經濟狀況的差異性，不同地方政府在財政預算、財政支出方面，也有著較大差異性。地方政府財政收入和支出，往往圍繞著與民生較為貼近的公共服務產品，但現(xiàn)實情況下會與原有的政府預算存在一定出入，由于政府行政力量的干涉，可能有部分公共基礎設施建設的財政預算，被投入到出于政績考量的無關性公共產品方面。
2．財政預算收入、預算支出與制度外支出
從財政預算管理的角度，將財政預算分為預算收入、預算支出與制度外支出等內容，其中預算支出為狹義的財政預算支出，而財政預算支出、制度外支出等共同構成了政府預算支出。公共財政預算收入，是中央及地方政府部門的各項稅收入以及行政事業(yè)收入、國有企收入、罰沒收入、其他收入等的總和。但公共財政預算收入，一般不會與其他預算收入混淆，也就是說，政府用于公共支出的財政預算，通常以各項稅收資金為主，而不會將經營性財政收入用于公共產品服務。而預算支出則需要政府層面的決策，主要包括公共性基礎設施建設、產品服務支出以及其他行政事務正常運轉的人力、物力支出。制度外支出則來自于預算外的資金支出，包括各地區(qū)企業(yè)部門或單位的經營、管理支出，這些支出通常不納入財政預算之內。從憲政的合憲性角度，審視各級財政預算支出是否具有全面性、合理性，必然要從公共基礎設施、社會保障性服務建設，是否能滿足普通公民的基本權利進行思考分析，只有將財政預算用于全體公民福利的提高，才能保證財政預算標準、檢驗衡量方案的客觀準確性。
三、我國財政預算的法律制度及合憲性缺陷分析
1．財政預算的法源制度及合憲性審視
在財政預算法律制度標準、法規(guī)落實等的研究中，首先要從財政收入、財政支出法源層面，對財政預算宏觀、微觀立法，以及不同財政職能發(fā)揮與落實，作出合憲性標準的審視與檢驗。當前有關于財政預算的法源制度，通常包含憲法，以及民法總則、合同法、勞動法、物權法、教育法、知識產權法等其他基本法律內容。對于不同地方政府財政收入、財政支出，應根據(jù)法源法律對財政收支渠道、分配方式等的規(guī)定，加強基礎財政運行模式的干預和管理。因此，相比于其他法律規(guī)范，財政預算法源制度的建設，主要目標在于規(guī)范財政收入、財政支出，補充和彌補其他法律漏洞，以保證不同法源制度在財政預算規(guī)制、管理中的秩序統(tǒng)一性。如《憲法》中有關公民私有財產保護的法律，見于第十三條:“公民合法的私有財產不受侵犯。依照法律規(guī)定，國家對公民的私有財產權、繼承權作出保護?！敝挥性诔鲇诠怖嫘枰那闆r下，國家才有權依照法律規(guī)定，對公民私有財產進行征收或征用，但要給予其與之相符合的補償。這其中征稅作為國家合法的財政收入，反映出國家、公民之間的請求與被請求關系，而財政稅款征收工作的實現(xiàn)，需要國家、公民雙方都遵循憲法中的權利與義務要求，推進各項公共經濟活動的正常運行。而國家在完成財政稅收工作的同時，也有責任提供公共基礎服務、行政性服務。而《中華人民共和國教育法》等基本法律，則從社會保障方面對普通公民權利予以保護。《教育法》第42條規(guī)定，國家財政要將義務教育全面納入基本保障范圍，義務教育經費由國務院、地方政府等行政部門撥款予以保障，包括學校建設、教師工資、教師編制等的標準化保障，及時、足額向各級學校撥付義務教育的財政經費。由此可見，在我國成文法源制度的限制下，各項財政收入、財政支出的具體執(zhí)行和落實，要符合現(xiàn)有成文制度、習慣規(guī)則等規(guī)定，盡可能保證國家公權力行使受到完善的法律約束。
2．各級財政預算制度的合憲性審視與缺陷
財政預算的資金收支包括橫向擴展、縱向延伸兩方面內容，不同地方行政部門的財政預算體制，通常圍繞中央政府、地方政府的財政資源分配關系進行展開，分為省區(qū)或直轄市、地市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多級政權體系，如何在不同地方權利分散情況下，對財政預算過程中的行政干預、資金收支活動作出有效協(xié)調，成為財政預算制度關注的主要問題。所以有必要在《憲法》法律法規(guī)約束下，包括憲法對財政預算職權、稅收立法權等的規(guī)定，加強財政預算制度規(guī)制、合憲性審視，然后從橫向、縱向方面進行地方政府財政制度的改革與對接，以滿足上級公共財政預算、財政管理對其的要求。中央政府在財政預算方面處于控制地位，通過制定一系列宏觀政策，擴大中央在財政收支總額中所占比重，增強中央政府、地方政府之間財政聯(lián)結，而且借助于轉移支付等方式，平衡中央和地方政府的財政預算支出，以此維持各地區(qū)財政運作、經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。這一情況下地方政府機構的公權力被削弱，在地方稅收、財政支出等的行政管理方面，所擁有自主性較小。雖然分稅制改革，為地方政府行政權利的拓展、執(zhí)行，提供一定的資金留存空間，但地方仍不具有完全的財政產權、自主權。如河南省《關于完善省與市縣財政體制的通知》、山東省《關于深化省以下財政管理體制改革的實施意見》等財政制度，主要針對縣市改革增值稅、企業(yè)所得稅的分配留成，進行財政預算資源的分配調控，地方政府仍舊扮演著中央財政預算的角色，部分有利可圖企業(yè)往往被收歸國有，地方政府財政預算捉襟見肘、財政需求難以得到滿足。而從財政預算制度的橫向延伸拓展來看，部分貧困地區(qū)地方政府在公共預算管理中，由于其不具有公共產品和服務控制、決策實施的能力，使得地方財政預算制度的建設存在缺陷，或者只能由中央政府代為接管，這也是地方財政收入、財政支出工作面臨的主要問題。
四、合憲性標準下財政預算控制策略研究
1．現(xiàn)有財政預算制度的法制化改革
近年來隨著我國社會經濟的快速發(fā)展，建設性財政支出仍然在政府財政資金中占有較大比例，且并未受到國際金融危機影響而放慢腳步。在這一情況下，我國財政預算制度、財政預算規(guī)劃的法制建設，要將公共性財政支出、國有企業(yè)財政支出進行分離，建立具有明確款項的基本財政收支方案。如《憲法》對于中央政府財政投資活動的合理管控，要從財政預算制度、財政預算方向及內容著手，將國有企業(yè)財政投資交由銀行主體，通過信貸維持企業(yè)自身正產運作。而中央及地方政府的財政支出，要構建起以公共化服務為主的財政預算制度，對財政支出的具體方向、項目建設類型等，作出明確規(guī)定與規(guī)制。如在我國土地財政支出方面，應圍繞經濟適用房、廉租房、限價房等財政投入方向，嚴格控制中央財政、地方財政支出的構成比例，并在《憲法》中對普通公民權利進行法治化約束，以盡可能實現(xiàn)財政預算制度、財政預算支出的公正民主化。
2．財政預算政府公權力的合憲性控制
中央政府、地方政府在財政收支方面的非對稱型關系，大大增加了地方政府財政稅收、財政工作執(zhí)行的壓力。尤其對于純非營利性、公益性的公共支出而言，包括醫(yī)療衛(wèi)生、公共教育等事業(yè)的財政支出，在中央、地方政府之間的支出分配不成比例，地方政府轉移支付任務較為沉重的問題，依然存在于各級財政收入、支出與盈余之中，各級政府縱向財政預算的控制權限的差異大。因此，對于醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老等社會保障事業(yè)，以及公共基礎設施建設的財政預算支出，要從政府公權力、公民私權利角度著手，依托《憲法》中有關公民權利保障的法律法規(guī)，進行政府財政預算的公權力約束，在法治化框架內探討政府行政職權的范圍、職責等內容，加強財政預算支出事前、事中和事后的控制，保證財政預算支出程序的公開、公正和透明性。
3．開展財政預算轉移支付的憲法規(guī)制
由于不同地區(qū)自然環(huán)境、人口規(guī)模、民族構成及經濟狀況的差異性，各地方政府在財政橫向延伸拓展的過程中，通常會采取不同的財政預算決策、資金分配與運作方式。特別自1994年分稅制政策實行以后，基層政府的財政職能、財政權利被大大削弱，中央政府對財政收入資金的預算、配置權利大大提升。因此依據(jù)《憲法》有關財政預算的法律性約束，由中央政府為主導，對財政預算轉移支付的范圍、資金量等，作出合憲性的有效控制。根據(jù)《憲法》中財政預算轉移支付的規(guī)定，通常其包含一般性轉移支付、專項轉移支付、民族區(qū)域轉移支付與稅收返還等內容，按照不同地區(qū)財政收入、財政支出差額的標準，核算一般性轉移支付、稅收減免，與基本建設支出之間的差額，逐步減小各項公共事業(yè)費用支出，與地方財政預算、轉移支付資金之和的差額，保證不同財政收入、財政支出要素具有客觀性和可操作性。如地區(qū)省級政府對以下行政機構的財政轉移支付，要準確設定公共經費支出標準、稅收返還比例，按照區(qū)域財政稅收、經濟收入狀況，開展財政轉移支付的規(guī)范化、法治化建設，逐步實現(xiàn)財政預算管理的憲法規(guī)制。綜上所述，憲法規(guī)范囊括了社會公民所有的民主價值訴求。地方政府財政收入、財政支出是否符合憲法法律規(guī)定，其考量標準在于是否維護公民基本權利、普遍利益。但不同地方政府財政收入、財政支出工作的實施，會帶有一定的機會主義傾向，若地方財政無力負擔公共產品服務，則需要中央對其作出財政補貼、稅收減免等幫扶。因此，通過對財政預算決策、財政收支等范圍作出有效平衡與限定，對財政預算轉移支付幫扶力度作出憲法規(guī)制，才能達成最廣泛意義上的財政立憲與合憲。
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作者：郭濤 郎志恒 單位：鄭州大學