財(cái)政支出績效管理問題與解決路徑研討

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經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出范圍為滿足社會(huì)服務(wù)供給需要支出。主要包括農(nóng)林水事物支出。廣東是輕工業(yè)大省，三農(nóng)問題的緩解依賴于經(jīng)濟(jì)建設(shè)出。農(nóng)林水事物支出增長迅速，2007～2009年，占財(cái)政支出比重由5.46%增長到6.44%，絕對(duì)數(shù)額增長了100億。政府性服務(wù)支出范圍為一般公共服務(wù)支出。2007～2009年一般性公共服務(wù)占財(cái)政支出的比重有下降的趨勢(shì)，從16.56%下降到14.43%。

從上述分析看出，社會(huì)公共支出是支出比重最大的類別，約占全省財(cái)政支出的近40%，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、政府服務(wù)支出都約占全省財(cái)政支出的不到30%，并且從三類支出的比重變化趨勢(shì)來看，基本和公共財(cái)政發(fā)展方向趨于一致，說明廣東省的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)正在不斷優(yōu)化，不斷向民生服務(wù)方向調(diào)整。由于財(cái)政支出范圍廣泛，績效表現(xiàn)特征多樣化，既有可用貨幣衡量的經(jīng)濟(jì)效益，也有無法用貨幣衡量的社會(huì)效益，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政部門難以采用準(zhǔn)確的辦法來對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行衡量，而這一工作“盲區(qū)”恰恰是減少資源損失浪費(fèi)、提高效率的關(guān)鍵點(diǎn)。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系就是要把“不可衡量的事”變?yōu)榭珊饬康模_定政府的職能、財(cái)政支出的目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所需要的步驟，在給定目標(biāo)的前提下尋求最有效率的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式，以最低成本、最大限度地滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共需要。2007～2009年，選取全國與廣東省財(cái)政支出部分項(xiàng)目進(jìn)行結(jié)構(gòu)比較。從連續(xù)3年的支出比較可以看出，廣東省在教育支出、科技支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出方面比重均高于全國平均水平，而一般公共服務(wù)、社會(huì)保障支出、環(huán)境保護(hù)支出、農(nóng)林水事務(wù)均低于全國平均水平，文化體育支出在2009年首次超過全國平均水平。從比重的相對(duì)高低可以看出廣東省財(cái)政支出的傾向性，廣東省在支農(nóng)、社會(huì)保障、公共服務(wù)上投入力度相對(duì)較弱，而教育、醫(yī)療、科技投入力度比全國平均水平要強(qiáng)。

廣東省財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)中存在的問題

①公益支出有待于進(jìn)一步加大。廣東省教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技等公益支出比重雖然比全國平均水平高，但仍然偏低，而且總量偏小。世界銀行按照各國人均國民收入水平劃分國家發(fā)展水平。2004年最新劃分標(biāo)準(zhǔn)為：人均少于765美元為低收入國家；人均在766～3035美元之間的為中低收入國家；人均在3036～9385美元之間為中高收入國家；人均在9386美元以上為高收入國家。2010年，廣東省人均GDP接近7000美元，相當(dāng)于中等發(fā)達(dá)國家的水平，但是在財(cái)政支出方面，公益性支出占比重離中等發(fā)達(dá)國家還有很大差距。其中:教育支出占GDP的比重平均為不到4%，與國際5.1%的平均水平還有較大差距。衛(wèi)生支出占全省財(cái)政支出的比重為5.2%，雖然高于全國平均水平(4.5%)，但遠(yuǎn)低于OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)國家20%的平均水平。另外，支農(nóng)支出比全國平均水平低2個(gè)百分點(diǎn)，廣大農(nóng)民難以享受到公共財(cái)政帶來的好處。

②指標(biāo)設(shè)計(jì)有待改進(jìn)。以教育支出評(píng)價(jià)指標(biāo)為例進(jìn)行分析：

其一，投入資金分析指標(biāo)里，“財(cái)政投入乘數(shù)”難以測(cè)量，而“創(chuàng)收能力”指標(biāo)則違背了中國教育機(jī)構(gòu)是公共品提供者的前提。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，義務(wù)教育是純公共品，高等教育是準(zhǔn)公共品，而以創(chuàng)收能力作為績效指標(biāo)，則會(huì)促使教育機(jī)構(gòu)忙于吸金，而疏于教學(xué)。對(duì)于科研成果轉(zhuǎn)化率指標(biāo)，由于績效評(píng)價(jià)是在中短期做出的，而科研成果要轉(zhuǎn)化市場(chǎng)需要，通常需要較長時(shí)間，比如生物、醫(yī)藥通常需要5～10年的時(shí)間才能推出一種新產(chǎn)品，績效指標(biāo)沒考慮該方面因素。

其二，財(cái)政資金產(chǎn)出效益指標(biāo)，按照“教師人均、專著數(shù)”、“教室人均科研成果”、“科研成果轉(zhuǎn)化率”來評(píng)定，這種指標(biāo)只關(guān)注短期利益，施加壓力使得教師大批量，但論文質(zhì)量難以保證，不利于科研水平的提高和學(xué)術(shù)氛圍的培養(yǎng)。另外，“萬元財(cái)政投入培養(yǎng)學(xué)生數(shù)”指標(biāo)沒有考慮到學(xué)生類別的差異性，自然科學(xué)類、社會(huì)科學(xué)類、藝術(shù)類、體育類對(duì)應(yīng)的培養(yǎng)費(fèi)用有較大差異，單純從培養(yǎng)投入絕對(duì)數(shù)來衡量有失公平。

其三，財(cái)政資金利用效率指標(biāo)里，“師生比”這個(gè)指標(biāo)也缺乏科學(xué)性。對(duì)于冷門專業(yè)（比如人類學(xué)、考古、檔案管理）等專業(yè)，由于招生較少，師生比必定比熱門專業(yè)（經(jīng)濟(jì)管理類專業(yè)）師生比高，所以該指標(biāo)沒有考慮到學(xué)科類別的差異。

其四，發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)里，“連續(xù)三年教育經(jīng)費(fèi)投入增長率”指標(biāo)雖然考慮了對(duì)教育投入的重視程度，但是忽略了財(cái)政支出的增長以及GDP的增長的影響，沒有考慮到連續(xù)3年教育經(jīng)費(fèi)投入占財(cái)政支出的比例是否增長，該指標(biāo)缺乏時(shí)間可比性。另外,“連續(xù)3年畢業(yè)生就業(yè)率”指標(biāo)沒有考慮到研究型院校和職業(yè)技術(shù)學(xué)校的差別。

完善廣東財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的建議

①建立績效評(píng)價(jià)法律體系。依法對(duì)政府進(jìn)行績效評(píng)價(jià)是公共財(cái)政的基本特征。依據(jù)主要有：一是公共財(cái)政從本質(zhì)上說是全體人民的財(cái)政；二是公共財(cái)政是公開透明、接受民主監(jiān)督的財(cái)政；三是公共財(cái)政是講效率的財(cái)政。法律是一種嚴(yán)密、完整、客觀的制度安排，它本身就是相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)講求效率的基礎(chǔ)。推行政府績效評(píng)價(jià)制度將涉及部門利益調(diào)整，如果沒有法律依據(jù)，就難以得到有效的約束和規(guī)范。在這方面，廣東省主要做了以下工作：一是研究制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支出管理的意見》，這是開展績效評(píng)價(jià)工作的綱領(lǐng)性文件，對(duì)財(cái)政資金的項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算審核、過程監(jiān)督和使用績效結(jié)果評(píng)價(jià)提出了要求。二是研究制定了《廣東省財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)試行方案》，這是廣東省績效評(píng)價(jià)的指導(dǎo)性文件。三是研究制訂了績效評(píng)價(jià)內(nèi)部協(xié)調(diào)工作制度、中介機(jī)構(gòu)參與績效評(píng)價(jià)工作管理辦法。（試行）、自評(píng)報(bào)告復(fù)核程序、自評(píng)結(jié)果審核標(biāo)準(zhǔn)等一系列績效評(píng)價(jià)相關(guān)工作規(guī)范，設(shè)計(jì)了績效評(píng)價(jià)工作流程圖、自評(píng)報(bào)告基礎(chǔ)表格和績效評(píng)價(jià)分析報(bào)告書等范本。四是建立專家評(píng)審制度和審核意見反饋制度。五是及時(shí)收集整理財(cái)政部、外省市以及廣東省各地市、各部門單位的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)《廣東省財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》進(jìn)行了補(bǔ)充完善，為績效評(píng)價(jià)工作的全面實(shí)施打下良好基礎(chǔ)。此外，積極推進(jìn)廣東省績效評(píng)價(jià)立法工作，2005年正式向省法制辦提出了將《廣東省財(cái)政資金使用績效評(píng)價(jià)辦法》作為2007～2010年立法計(jì)劃項(xiàng)目的建議。

②正確地確定支出評(píng)價(jià)對(duì)象。評(píng)價(jià)對(duì)象主要包括項(xiàng)目評(píng)價(jià)、單位評(píng)價(jià)、部門評(píng)價(jià)、綜合評(píng)價(jià)四個(gè)層次。由于制度的不完善，廣東省還停留在項(xiàng)目的評(píng)價(jià)上，對(duì)部門和單位評(píng)價(jià)剛剛起步?？冃гu(píng)價(jià)是個(gè)循序漸進(jìn)的過程，它涉及多方面因素的制約，不可能改革一步到位，所以應(yīng)先從項(xiàng)目評(píng)價(jià)開始，待經(jīng)驗(yàn)成熟、制度完善、管理水平上升后，再進(jìn)行單位、部門、綜合評(píng)價(jià)。

③明確對(duì)績效評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)主體。在西方政治體制下，由議會(huì)和政府共同組織實(shí)施績效評(píng)價(jià)是一種比較理想辦法。在我國，由于存在黨和政府兩套班子，如果兩套班子關(guān)系不和諧，多頭領(lǐng)導(dǎo)勢(shì)必影響到項(xiàng)目的施行和對(duì)其進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。較為可行的是，績效評(píng)價(jià)作為政府行為應(yīng)由政府實(shí)施。

④建立一套合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)該體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多方面的效益。從公共財(cái)政的本質(zhì)上看，應(yīng)重點(diǎn)向公益性支出轉(zhuǎn)移，尤其是向教育、科技、醫(yī)療、文化體育、社會(huì)保障方面轉(zhuǎn)移。合理的指標(biāo)應(yīng)該是透明、層次清晰、可以用具體的量化指標(biāo)來衡量的，并且應(yīng)該考慮公平和效率的問題。廣東省建立財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，已考慮建立不同層次的指標(biāo)體系，如定性指標(biāo)與定量指標(biāo)、基本指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)、績效指標(biāo)與修正指標(biāo)相結(jié)合的指標(biāo)體系，但在具體分指標(biāo)設(shè)計(jì)，有的指標(biāo)尚未考慮對(duì)公平和效率的影響。指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)有橫向可比性和縱向可比性才能兼顧公平和效率。所以，本文認(rèn)為，在財(cái)產(chǎn)資金產(chǎn)出效益指標(biāo)里，應(yīng)該區(qū)分不同學(xué)科類別對(duì)經(jīng)費(fèi)需求的權(quán)重，在財(cái)政資金利用效率指標(biāo)里，應(yīng)該關(guān)注的質(zhì)量對(duì)應(yīng)的權(quán)重，而不應(yīng)該僅僅關(guān)注論文數(shù)量。（本文作者：陳泰旭、劉靜怡 單位：暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）