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摘要:PPP模式是指政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系,雙方以特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ),以合同來約定和明確各自的權(quán)利和義務(wù),最終預(yù)期使合作各方達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。文章從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)視角下探討了ppp模式在我國的發(fā)展歷程,深入剖析了PPP模式下財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因。
關(guān)鍵詞:PPP模式;財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);公共建設(shè)
20世紀(jì)80年代,為了提高基礎(chǔ)設(shè)施水平,解決公共服務(wù)資金不足和公共部門效率低下等問題,英國財(cái)政大臣肯尼斯·克拉克首次提出了“公私伙伴關(guān)系(PPP)”的概念(即政府和社會(huì)資本合作,是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式,英文為PubicPrivateParenership,簡寫為PPP模式),社會(huì)資本開始進(jìn)入公共物品和服務(wù)的領(lǐng)域,英國學(xué)者對(duì)PPP模式的探索和實(shí)踐,使英國的PPP模式研究走在了世界的前列并帶動(dòng)了PPP模式在全世界范圍內(nèi)的推廣和發(fā)展。我國的基礎(chǔ)設(shè)施和其他公用事業(yè)一直由政府機(jī)構(gòu)提供,但政府部門在技術(shù)、資本和治理等方面存在一定的局限性,制約了基礎(chǔ)設(shè)施和其他公用事業(yè)的發(fā)展。廣東于1984年由BOT投資建設(shè)了沙角B電廠。開啟了我國通過社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施等公共建設(shè)的PPP模式時(shí)代。
1財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)理論基礎(chǔ)
在理論界關(guān)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有兩種不同定義:①指政府不適當(dāng)?shù)呢?cái)政活動(dòng)或財(cái)政行為給政府本身,或給政府進(jìn)一步的財(cái)政活動(dòng)以及給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來潛在危害的可能性。②專指財(cái)政領(lǐng)域中因各種不確定因素的共同作用導(dǎo)致財(cái)政資金遭受損失和財(cái)政運(yùn)行遭到破壞的可能性[1]。國內(nèi)外學(xué)者在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究中從負(fù)債和資產(chǎn)負(fù)債兩個(gè)角度展開。這兩個(gè)觀點(diǎn)的代表人物分別為世界銀行高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家HanaPolackovaBrixi(白海娜)和中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員劉尚希。Hana(1998)率先提出了“或有債務(wù)”和“隱性債務(wù)”的概念,Hana強(qiáng)調(diào)要特別注意政府或有債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn),認(rèn)為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要來源是政府隱性和或有負(fù)債。在吸收Hana提出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)概念的基礎(chǔ)上,劉尚希(2003)認(rèn)為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指政府未來擁有的公共資源不足以履行其未來應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù),從而使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展受到損害的一種可能性[2]。劉尚希認(rèn)為只有在政府資源不足以承擔(dān)政府負(fù)債時(shí),才會(huì)發(fā)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。不管是負(fù)債角度還是資產(chǎn)負(fù)債角度,都與PPP項(xiàng)目中政府未來一系列承諾付款的不確定性產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不謀而合。PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指直接財(cái)政承諾風(fēng)險(xiǎn)下的建設(shè)期預(yù)付投資補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)、持續(xù)性支付風(fēng)險(xiǎn)以及或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)下的特定風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保、不可抗力補(bǔ)償、合同終止補(bǔ)償、信用擔(dān)保所帶來的相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)[3]。在PPP模式運(yùn)用的過程中,如何才能有效地控制規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)越發(fā)成為眾多學(xué)者關(guān)注的對(duì)象。
2PPP模式相關(guān)理論綜述
我國PPP模式發(fā)展時(shí)間尚短,但發(fā)展速度快、規(guī)模廣,已經(jīng)經(jīng)歷了探索、快速發(fā)展和調(diào)整這3個(gè)階段。通過對(duì)國內(nèi)外PPP研究的相關(guān)文獻(xiàn)分析和歸納,目前PPP模式的研究理論總結(jié)如下。
2.1PPP模式發(fā)展研究
Tirole,Maskin(2008)認(rèn)為,政府通過PPP模式引入社會(huì)資本合作參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),由于PPP模式不計(jì)入政府的資產(chǎn)負(fù)債表,不但表面上緩解了政府的負(fù)債壓力,而且在實(shí)踐中彌補(bǔ)了財(cái)政資金缺口,這些優(yōu)勢(shì)使得PPT模式在發(fā)展中國家快速崛起。李秀輝、張世英(2002)介紹了國外普遍使用的PPP模式,并對(duì)其內(nèi)涵、具體模型和優(yōu)勢(shì)進(jìn)行分析,指出PPP模式在中國具有非常廣闊的應(yīng)用前景,并對(duì)應(yīng)用中所需注意的問題進(jìn)行了闡述。賈康、孫潔(2009)對(duì)PPP模式做出了明確的定義,指出PPP模式是公共部門與私人部門之間建立合作關(guān)系,使私人部門在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)過程中發(fā)揮自身靈活的資源及優(yōu)勢(shì),進(jìn)而獲得利益[4]。該模式可以提高公共產(chǎn)品供給效率,提升資源利用率,這個(gè)定義的概括得到大多數(shù)學(xué)者的認(rèn)可,開啟了我國學(xué)者研究PPP模式的爆發(fā)期。
2.2PPP模式效益研究
Spackman(2002)分析了英國政府在過去十年中實(shí)施的PPP模式項(xiàng)目,發(fā)現(xiàn)PPP模式的應(yīng)用在控制項(xiàng)目成本方面具有非常重要的作用。KhalidFahad(2014)的研究表明,在發(fā)展中國家的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中使用PPP模式不僅可以減輕政府部門的財(cái)政壓力,還可以通過項(xiàng)目的穩(wěn)定收入吸引社會(huì)資本進(jìn)行投資,使項(xiàng)目建設(shè)得更好。郭萬莉(2016)討論了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP實(shí)施的項(xiàng)目投資收益,并提出3個(gè)研究方向:投資回報(bào)的合理模式選擇、確定適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目投資回報(bào)率、全面衡量投資回報(bào)率。
2.3PPP模式風(fēng)險(xiǎn)研究
Tah和McCafer(1993)率先在PPP領(lǐng)域引入了AHP層次分析法,用以識(shí)別和評(píng)估可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)因素。GrimSey(2002)總結(jié)并分析了歷史性PPP項(xiàng)目失敗的案例,并總結(jié)了PPP項(xiàng)目運(yùn)營中的風(fēng)險(xiǎn)??掠澜『屯跏厍澹?009)系統(tǒng)地總結(jié)了國內(nèi)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn),并通過實(shí)踐案例來研究項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)并總結(jié)了相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)因素,提出了更為科學(xué)的PPP風(fēng)險(xiǎn)分配原則。王守清(2014)指出,PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具體可分為政府信用風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、收益和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、建造和融資風(fēng)險(xiǎn)以及不可抗力風(fēng)險(xiǎn)[5],項(xiàng)目從設(shè)計(jì)到運(yùn)營,風(fēng)險(xiǎn)是全生命周期都應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮的因素。
3PPP模式應(yīng)用中財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因
PPP模式發(fā)展到今天,它的優(yōu)點(diǎn)顯而易見。既可以滿足社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品日益增長的需求,又可以解決地方政府的巨額債務(wù)存量和財(cái)政困難等問題。但另一方面,PPP模式的操作和管理不當(dāng)也容易導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)給政府帶來不確定性。PPP項(xiàng)目具有周期長、資金需求大、項(xiàng)目復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)頻繁等特點(diǎn),需要更高的監(jiān)控和管理。
3.1法律法規(guī)銜接不暢,保障制度不完善
與PPP模式發(fā)展相關(guān)的財(cái)政制度正在建設(shè)和完善,有效的法律法規(guī)是化解PPP項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn),提高PPP項(xiàng)目運(yùn)營效率的重要保障。針對(duì)如何管控PPP項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),我國相關(guān)部門在近幾年陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)的核心配套文件,用于規(guī)范PPP項(xiàng)目發(fā)展。但缺乏行政法規(guī)以上層級(jí)的規(guī)范性文件,這些政策性規(guī)范文件散見于中央部委與地方政府之中,由于上位法尚未建立,導(dǎo)致下位法存在重疊和沖突的現(xiàn)象。以財(cái)政部和發(fā)改委為例,這兩個(gè)部門對(duì)PPP模式的關(guān)鍵屬性的認(rèn)識(shí)和調(diào)整之間存在很大差距,這使得PPP政策制定后期兩個(gè)部門的直接結(jié)果不一致,阻礙了PPP項(xiàng)目的有效實(shí)施。且PPP模式相關(guān)的保障制度法律很不完善,項(xiàng)目收益保障相關(guān)政策文件尚未闡明。根據(jù)《中華人民共和國政府和社會(huì)資本合作法》(征求意見稿)的規(guī)定,政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)避免過高或過低的利潤。避免超額利潤的目的是防止社會(huì)私人投資者尋求超額利潤[6]。避免低項(xiàng)目收益是為了鼓勵(lì)社會(huì)私人投資者參與公共服務(wù),并確保投資者獲得一定的利潤,這些利潤可以用來抵消項(xiàng)目實(shí)施費(fèi)用成本。但是,項(xiàng)目的最終收益是過高還是過低,都缺乏定量標(biāo)準(zhǔn),相關(guān)政策文件對(duì)這一點(diǎn)也未作明確要求。
3.2PPP模式發(fā)展過快,地方政府認(rèn)知不足
在中央各部門大力倡導(dǎo)的背景下,PPP模式快速在全國鋪展開來,入庫規(guī)模、落地規(guī)模均出現(xiàn)了持續(xù)快速增長,極大地激發(fā)了各地政府拓展PPP項(xiàng)目的激情。但在中國推廣PPP模式的時(shí)間仍然很短,政府、社會(huì)資本和中介機(jī)構(gòu)等各個(gè)主體無法充分把握過去,現(xiàn)在和未來。在實(shí)施PPP項(xiàng)目的過程中,目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)的結(jié)果可能會(huì)有偏差,即會(huì)出現(xiàn)不確定性。加上地方政府前期準(zhǔn)備不足和地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目了解不夠深入都會(huì)增加政府面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。除此之外,PPP項(xiàng)目的前期成本較低,政府傾向于過度投資且無法獲得長期預(yù)算,加之政府和社會(huì)資本的責(zé)任不清等原因都會(huì)導(dǎo)致政府不能有效識(shí)別和分配財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。PPP模型客觀地證明了社會(huì)資本的有效性,PPP的實(shí)質(zhì)是充分利用社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。但是,如果一些地方政府只是將PPP理解為一種融資手段,以PPP之名行舉債之實(shí)去追求經(jīng)濟(jì)增長,盡管PPP項(xiàng)目的發(fā)展看似很快,但如果處理不當(dāng),可能會(huì)增加地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。
3.3政府與社會(huì)資本間信息不對(duì)稱
PPP模式的參與主體除了社會(huì)資本、項(xiàng)目公司、中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)和公眾等外,還涵蓋了政府的許多方面。在PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行過程中,存在著多重受托委托關(guān)系,例如公眾委托政府提供公共產(chǎn)品、政府委托社會(huì)資本進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營公共項(xiàng)目、政府委托中介機(jī)構(gòu)競標(biāo)等。PPP模式的開展以各方主體的協(xié)議為基礎(chǔ),但協(xié)議的簽訂是基于政府與其他各方之間博弈的結(jié)果,但由于政府,社會(huì)資本和其他各方在合作中追求自己的利益,雙方都希望合同能使自己受益。這些多重委托代理關(guān)系形成的信息不對(duì)稱將導(dǎo)致諸如道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇、監(jiān)管不到位等多方面問題,進(jìn)而影響了PPP項(xiàng)目的持續(xù)實(shí)施。另外一些地方政府沒有統(tǒng)計(jì)其轄區(qū)內(nèi)的所有財(cái)政支出責(zé)任,也無法完全識(shí)別和計(jì)算項(xiàng)目的潛在負(fù)債,PPP項(xiàng)目運(yùn)營績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和過程未能充分披露,無法確認(rèn)財(cái)政支出效益。一旦PPP項(xiàng)目發(fā)生或有事件,導(dǎo)致財(cái)政支出責(zé)任增加從而引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
3.4項(xiàng)目執(zhí)行中重建設(shè)輕運(yùn)營
隨著前期PPP項(xiàng)目的推廣,絕大多數(shù)項(xiàng)目在2018年開始進(jìn)入了執(zhí)行階段,規(guī)范和管理PPP項(xiàng)目的執(zhí)行提上日程,需引起更多的關(guān)注。雖然目前政策的轉(zhuǎn)變已對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營有所傾斜,回報(bào)機(jī)制也從政府付費(fèi)居多轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂谜吒顿M(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助,但整體上重建設(shè)輕運(yùn)營問題仍然突出。目前,PPP項(xiàng)目大多為可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目,財(cái)金(2018)54號(hào)中指出可行性缺口補(bǔ)助是指政府向社會(huì)資本承諾最低投資回報(bào)或提供收益差額補(bǔ)足。在實(shí)際運(yùn)營中,一些地方政府在PPP項(xiàng)目中沒有把可用性付費(fèi)與運(yùn)營掛鉤,沒有規(guī)范的財(cái)評(píng)機(jī)制。在執(zhí)行過程中使用者付費(fèi)完全靠臆想,使用者付費(fèi)的偏差靠調(diào)整可行性缺口補(bǔ)助來倒擠,脫離實(shí)際情況。PPP項(xiàng)目的本質(zhì)應(yīng)該是通過運(yùn)營讓項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)收益、提升運(yùn)營效率、減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān),項(xiàng)目執(zhí)行過程的不規(guī)范、不恰當(dāng)?shù)厥褂谜?,引發(fā)了未來的財(cái)政負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。
4結(jié)束語
PPP模式中財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控,可以調(diào)整和規(guī)范已實(shí)施的PPP項(xiàng)目的運(yùn)作,確保合法合理的社會(huì)資本回收,提高地方政府財(cái)政資金的使用效率,避免資金浪費(fèi),促進(jìn)構(gòu)建健康和諧穩(wěn)定的財(cái)政體系。
作者:楊帆 何文琴 單位:廣東證科會(huì)計(jì)師事務(wù)所 東莞理工學(xué)院城市學(xué)院