城市管理執(zhí)法模式分析

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［摘要］隨著改革開放政策的推行，仿佛一夜之間，眾多的小商小販從我國(guó)大中城市的角角落落中冒了出來(lái)。文章以山東省臨沂市為切入點(diǎn)研究，對(duì)城區(qū)流動(dòng)攤販治理的現(xiàn)狀、攤販存在的問(wèn)題和原因等方面進(jìn)行了一定程度的實(shí)證分析并提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

［關(guān)鍵詞］攤販；城市管理；問(wèn)題及對(duì)策分析

1我國(guó)城市管理過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.1城管的角度

（1）城管處罰方式強(qiáng)硬，易激發(fā)矛盾。在對(duì)流動(dòng)攤販的調(diào)查中，流動(dòng)攤販表示若城管發(fā)現(xiàn)其擺攤，首先便是驅(qū)逐，城管采取的方法有沒(méi)收東西和罰款兩種基本形式。對(duì)于城管的做法，有64．67％的人采取忍氣吞聲的的對(duì)待方式，而有22．23％的人則選擇尋求部門協(xié)助，10．10％的人則選擇與城管對(duì)著干。當(dāng)問(wèn)到攤販對(duì)城管這種做法的態(tài)度表示，30．32％的被調(diào)查者表示相當(dāng)不滿，自己起早貪黑做生意實(shí)屬不易，城管的做法太不近人情，25．18％的人表示不理解，但也無(wú)可奈何，但有33．23％的人對(duì)城管的做法表示理解，他們認(rèn)為治理攤販?zhǔn)浅枪軅兊墓ぷ鳎枪芤灿谐枪艿目嘀?，他們這樣做無(wú)可厚非。

（2）法律地位模糊不清。城管的性質(zhì)和地位，法律一直沒(méi)有給予明確。城管到底屬于什么性質(zhì)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)？法律賦予它的權(quán)力范圍和執(zhí)法范圍是什么？城管的責(zé)任是什么等等問(wèn)題，一直懸而未決。由于法律未對(duì)城管的權(quán)力和責(zé)任予以明確，城管的工作常常得不到社會(huì)的認(rèn)可。

（3）城管的社會(huì)輿論壓力。城管作為城市執(zhí)法部門的一員，行駛權(quán)益尚未明確，但作為政府部門的一員，在其位謀其政。隨機(jī)訪談路人統(tǒng)計(jì)顯示，75．67％的普通市民覺(jué)得城管有存在的必要性，77．67％的商販支持城管的設(shè)立，也就說(shuō)明社會(huì)上對(duì)城管的期望還是很高的，對(duì)城管的職能是予以肯定的，所以在行駛執(zhí)法職能時(shí)在情義與責(zé)任之間，城管所受外界壓力還是很大的。

（4）制度設(shè)計(jì)不完善。相比較其他政府部門序列的成熟有序，城市管理執(zhí)法部門的管理體制至今仍然沒(méi)有統(tǒng)一的模式。到底城管的職責(zé)是什么，應(yīng)該管什么，不應(yīng)該管什么，至今在國(guó)家層面還沒(méi)有一個(gè)機(jī)構(gòu)能“站出來(lái)”解決這個(gè)問(wèn)題。城管的合理性、合法性也因此屢受爭(zhēng)議。

1.2攤販的角度

（1）食品衛(wèi)生問(wèn)題。經(jīng)實(shí)地考察，經(jīng)營(yíng)油炸、油煎、水煮、食品等的流動(dòng)攤販接近八成都沒(méi)有衛(wèi)生許可證、健康證，出售“三無(wú)”食品，人們吃了這些食品，不可避免會(huì)產(chǎn)生各種不適或疾病，尤其不利于中、小學(xué)生的身體健康①。

（2）不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。由于流動(dòng)攤販不辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，所以不必依法納稅，并且由于流動(dòng)攤販無(wú)固定門店，不需支付店面費(fèi)用或攤位費(fèi)及管理費(fèi)等。這對(duì)正規(guī)的市場(chǎng)造成一定的沖擊，擾亂了正常的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（3）交通堵塞問(wèn)題。調(diào)查顯示攤販地點(diǎn)選擇人多道路的占39．41％，選擇廣場(chǎng)附近的占40．42％，數(shù)據(jù)分析得出上、下班高峰時(shí)間人流量大的繁華地段和在清晨、中午、傍晚期間在集貿(mào)市場(chǎng)周邊的城市道路兩側(cè)及廣場(chǎng)是商販們的活動(dòng)首選地點(diǎn)，這些地方本身道路狹窄，更加重了擁擠狀況。

（4）流動(dòng)攤販管理困難②。流動(dòng)攤販為逃避城管執(zhí)法隊(duì)員的處罰，在實(shí)際設(shè)攤經(jīng)營(yíng)中積累豐富的經(jīng)驗(yàn)，采取“你進(jìn)我退、你退我進(jìn)”的迂回戰(zhàn)術(shù)，與城管執(zhí)法隊(duì)員打游擊戰(zhàn)。整治結(jié)束后，流動(dòng)攤販又恢復(fù)繼續(xù)設(shè)攤經(jīng)營(yíng)。

2我國(guó)城市管理過(guò)程中存在的問(wèn)題原因分析

2.1以城管的視角分析

（1）執(zhí)法依據(jù)不足?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》僅是城管制度產(chǎn)生的法律依據(jù)，缺乏與之配套的相關(guān)法規(guī)，致使執(zhí)法范圍等問(wèn)題基本上是由上級(jí)政府決定，在執(zhí)法過(guò)程中，城管執(zhí)法人員常常是借位執(zhí)法，而這對(duì)于執(zhí)法相對(duì)人來(lái)說(shuō)也沒(méi)有說(shuō)服力和震懾力。（2）執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全。城管執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)部雖有考核評(píng)價(jià)機(jī)制，但由于制度設(shè)計(jì)時(shí)沒(méi)有將責(zé)任落實(shí)到具體個(gè)人身上等原因，考核評(píng)價(jià)機(jī)制形同虛設(shè)。監(jiān)督制約機(jī)制的不健全只會(huì)使得暴力執(zhí)法者無(wú)法得到應(yīng)有的懲罰和教訓(xùn)。（3）執(zhí)法外部環(huán)境不良。輿論環(huán)境不良，由于城管執(zhí)法面對(duì)的大多是弱勢(shì)群體，而市民群眾出于本能會(huì)同情弱者，加之城管根深蒂固的負(fù)面形象，市民群眾難免會(huì)對(duì)城管執(zhí)法有所偏見(jiàn)；新聞媒體環(huán)境不良，許多媒體主觀報(bào)道，為迎合大眾“口味”，吸引讀者，不負(fù)責(zé)任的進(jìn)行負(fù)面報(bào)道。③

2.2以攤販的視角分析

（1）流動(dòng)攤販地位弱勢(shì)。臨沂市蘭山區(qū)是江北第一大物流中心，外來(lái)人口有70多萬(wàn)，外來(lái)務(wù)工人員子女有7．8萬(wàn)人，流動(dòng)攤販普遍為低收入者，外來(lái)務(wù)工者，郊區(qū)農(nóng)民等，數(shù)據(jù)顯示，70％流動(dòng)攤販為初中學(xué)歷及以下，學(xué)歷水平低，文化素質(zhì)較低。（2）流動(dòng)商販組織散亂。流動(dòng)商販擺攤地點(diǎn)分布在人多道路的占39．41％，廣場(chǎng)附近的占40．42％，家近地方占8．8％，數(shù)據(jù)分析人多道路和廣場(chǎng)此類人群聚集點(diǎn)是商販們的活動(dòng)首選地點(diǎn)，實(shí)地走訪中，大部分商販都選擇在人多的道路兩旁還有廣場(chǎng)兩側(cè)。流動(dòng)攤販沒(méi)有固定組織，他們常常因地制宜，流動(dòng)，散亂是無(wú)證攤販的主要表現(xiàn)形式。（3）缺乏相關(guān)知識(shí)培訓(xùn)。流動(dòng)攤販缺乏食品衛(wèi)生方面的知識(shí)，政府及相關(guān)部門沒(méi)有針對(duì)食品衛(wèi)生給予商販們進(jìn)行教育和培訓(xùn)，督促衛(wèi)生證健康證方面也有互相推諉現(xiàn)象。通過(guò)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，81％的商販愿意接受食品安全衛(wèi)生知識(shí)教育，政府部門應(yīng)該組織相應(yīng)的講座提高商販們的食品衛(wèi)生方面知識(shí)水平。

3關(guān)于優(yōu)化我國(guó)城市管理執(zhí)法模式的建議及對(duì)策分析

3.1轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，樹立以人為本的人性化執(zhí)法理念

政府不能為了改善環(huán)境維持秩序而“一刀切”似的堅(jiān)決取締，因此我們需要探索一種新型的管理理念，要體現(xiàn)“以人為本”，體現(xiàn)保障人權(quán)，這就是人性化執(zhí)法觀念首先通過(guò)行政指導(dǎo)、勸告、教育等方式向當(dāng)事人宣傳相關(guān)法律法規(guī)，讓當(dāng)事人認(rèn)識(shí)到其行為的危害性，曉之以理動(dòng)之以情，引導(dǎo)當(dāng)事人自覺(jué)守法。在當(dāng)事人拒不配合的情況下，再考慮對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)處罰，大力倡導(dǎo)柔性執(zhí)法。

3.2加大宣傳力度，創(chuàng)造良好的社會(huì)輿論環(huán)境

要想做好城管執(zhí)法工作，首先要得到群眾的理解和支持。城管執(zhí)法部門可以開展多種形式的城管執(zhí)法宣傳，比如設(shè)立城管執(zhí)法宣傳欄，組織城管執(zhí)法人員進(jìn)社區(qū)開展城管執(zhí)法宣傳活動(dòng)，舉辦城管執(zhí)法講座，讓廣大市民群眾認(rèn)識(shí)和理解城管執(zhí)法工作的職責(zé)和根本目的。

3.3規(guī)范城管執(zhí)法，提高城管的執(zhí)法水平

從法律上清楚劃分城管的工作職責(zé)、承擔(dān)的義務(wù)以及享有的權(quán)利，規(guī)范城管執(zhí)法，使城管執(zhí)法有法可依、有章可循；建立對(duì)城管的執(zhí)法的長(zhǎng)期培訓(xùn)機(jī)制，提高城管執(zhí)法水平。加強(qiáng)制度約束以及監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)，設(shè)立專門的監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)，對(duì)城管的執(zhí)法進(jìn)行定期不定期檢查。落實(shí)責(zé)任追究制度。對(duì)待城管在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的執(zhí)法粗暴、濫用職權(quán)等問(wèn)題，上級(jí)主管機(jī)關(guān)要對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行責(zé)任追究，主持社會(huì)的公平正義。

3.4重視社區(qū)力量

④以社區(qū)為單位，讓小區(qū)居民投票決定流動(dòng)攤販的經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)、經(jīng)營(yíng)時(shí)間等問(wèn)題，與此同時(shí)，政府可以對(duì)社區(qū)行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)，將其引向更加規(guī)范合理的方向。比如建議社區(qū)內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督評(píng)議機(jī)制，即對(duì)社區(qū)附近的流動(dòng)商販實(shí)行集體監(jiān)督制，定期評(píng)選優(yōu)秀商販，減少其擺攤費(fèi)用或者在其攤位上頒發(fā)獎(jiǎng)?wù)拢^(qū)居民購(gòu)置該攤位物美價(jià)廉、信用度高的商品。

3.5計(jì)分考核方法

即城管可以對(duì)批準(zhǔn)設(shè)攤的商販實(shí)行統(tǒng)一“積分考核”治理模式，建立違章檔案，統(tǒng)一考核?！坝?jì)分考核”采用累計(jì)十分制，每次有違紀(jì)現(xiàn)象就扣除相應(yīng)的分?jǐn)?shù)，扣分定期清零并對(duì)分值為負(fù)數(shù)的商販進(jìn)行罰款處分，或取消其設(shè)攤資格。在實(shí)行這一治理模式時(shí)，應(yīng)簡(jiǎn)化流動(dòng)商販注冊(cè)的程序和環(huán)節(jié)，對(duì)流動(dòng)商販設(shè)定具體特定的時(shí)間與地點(diǎn)，規(guī)范其交易行為，提高勞動(dòng)利用率與方便消費(fèi)者并行。再者，也應(yīng)該對(duì)這些商販進(jìn)行不定時(shí)的檢查，以便更加規(guī)范流動(dòng)商販的交易行為即不定時(shí)抽查。定期評(píng)比最佳商販，采取獎(jiǎng)勵(lì)的辦法逐步規(guī)范商販們活動(dòng)。

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作者：張琨 單位：吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)