土地制度改革精選(九篇)

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第1篇：土地制度改革范文

關鍵詞：土地；審批；制度；改革；分析

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2015）08-0140-01

近年來，隨著土地違法問題的不斷出現(xiàn)，我國相關部門進行了土地審批制度改革，主要進行了審批環(huán)節(jié)完善、審批權(quán)限明確以及審批方式創(chuàng)新。盡管我國進行了相關法律修訂，也進行了一定程度的審批制度改革和完善，但在當前的土地審批當中還存在一系列問題。本文主要從探討當前土地審批制度缺陷入手，提出土地審批制度的完善措施。

1 當前土地審批制度的缺陷

1.1 審批前提條件問題和國土資源部門管理問題

在當前的土地審批制度實施當中存在審批前提條件問題和國土資源部門管理問題。在當前的項目備案當中需要做好前提準備工作，另外在土地項目評估、災害評估以及聽證當中也必須做好前提準備工作，且對于那些種類不同的項目用地來說，要想通過審批批準，必須提供所有相關文件，包括林地占用等資料。在項目審批過程中，國土資源部門還必須進行土地容積率審查，還要審查土地項目的投資強度情況，審查這些數(shù)據(jù)是否符合相關標準要求。

1.2 審批程序問題和審批時限問題

在當前的土地審批制度實施當中還存在審批程序不合理問題和審批時限限制性問題。相關法律法規(guī)表明，針對縣級人民政府和市級人民政府來說，必須嚴格根據(jù)土地利用總規(guī)劃審批，在土地轉(zhuǎn)用之前都應當進行嚴格的土地使用情況審查，在土地征收之前也應當如此。這就意味著在土地項目申請到申請結(jié)束這個過程中需要進行兩次土地審批。而對于審批時限來說，要想審批申請成功，其時間長達一年多，甚至更長。這么長的時限，對于那些招商項目來說的話，很可能會錯過最佳商機。

2 土地審批制度改革對策

當前土地審批工作當中的問題比較多，這些問題的出現(xiàn)會大大降低土資源部門的管理力度，也會增加部門與社會之間的一系列矛盾。因此必須提出相應的改進措施，進行有效的土地制度改革。

2.1 進行科學審批、加強嚴進寬出

要治本，就必須進行土地審批制度改革，對傳統(tǒng)土地審批制度進行完善，對傳統(tǒng)審批結(jié)構(gòu)進行創(chuàng)新，要完善建設用地流程。要進行土地報批模式創(chuàng)新和完善。要實現(xiàn)國家規(guī)劃和土地利用規(guī)劃以及城鎮(zhèn)規(guī)劃的有效結(jié)合，使得這三大規(guī)劃內(nèi)容可以得到良好銜接，這樣可以提高土地征收項目的完成效率，提高審批效率。

土地審批的最終目標是解決土地征收當中的問題，征地方案審批對農(nóng)民經(jīng)濟的影響是比較大的。征地方案審批過程中，可以進行征地方案和供地方案合并，使這兩個方案共同審批。

2.2 土地審批職能的良好轉(zhuǎn)換

通過土地審批，依法用地的高效性能夠得到保證，當前土地審批當中還存在審批效率低的問題，這和審批權(quán)限之間的關系是比較大的，要想提高審批效率，必須進行土地審批職能良好轉(zhuǎn)換。要保證土地審批職能良好轉(zhuǎn)換，要著重落實土地利用總體規(guī)劃工作，進行土地使用計劃合理調(diào)控，實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效銜接，落實耕地保護工作，增強土地監(jiān)管。另外對于農(nóng)村集體建設用地審批來說，在當前的審批權(quán)限管理下，這些集體建設用地在審批過程中，不但要上報縣級以上政府，還要辦理各項手續(xù)，必須辦理規(guī)劃手續(xù)等，如果把這些農(nóng)村集體建設用地審批工作的審批權(quán)限下放到基層政府和相關部門的話，不僅可以實現(xiàn)基層政府和相關部門的職能科學配置，還可以從根本上提高審批效率和社會效益。

2.3 依法審批，完善征地補償標準

2.3.1 創(chuàng)新和完善征地補償計算模式

要進行征地補償計算模式創(chuàng)新和完善，提高征地補償標準，還要把補償資金使用到農(nóng)民的養(yǎng)老中。要想提高征地補償標準，就要進行標準模式創(chuàng)新和完善。要從處理平衡性問題入手，要堅持等量補償原則，保證補償標準在城市低保標準以上。

2.3.2 要有效解決征地遺留問題

在當前的土地審批當中還存在征地困難等相關問題，主要是征地遺留問題，要想解決該問題，就要大力發(fā)展留用地，可以通過開發(fā)經(jīng)營以及出租的方式進行留用地處理。另外還可以通過辦公房屋置換獲取集體效益。要優(yōu)惠出售集體房屋的政策，防止政策傾斜，實現(xiàn)村級經(jīng)濟平衡發(fā)展。

2.3.3 創(chuàng)新和完善醫(yī)療保證制度

在進行農(nóng)村土地征收的同時要采取養(yǎng)老保障措施，在土地征收費用當中進行適當?shù)谋Ｕ腺Y金提取，在落實土地有效征收和養(yǎng)老保障工作當中落實醫(yī)療保障工作。

2.4 適當減少審批環(huán)節(jié)

在當前的土地審批過程中，審批過程比較復雜，且審批環(huán)節(jié)比較多，在土地審批制度改革中，應當著重落實土地審批前權(quán)屬核準工作，還要做好土地使用情況調(diào)查，落實數(shù)據(jù)建庫工作，這樣可以促進社會的穩(wěn)定和諧。

在土地審批制度改革中，還要做好批前把關工作，在征地報批之間進行補償公告，運用兩公告一登記的模式，要適當減少相關審批環(huán)節(jié)，另外，還要減少土地報件中不重要的文件和資料。

3 結(jié) 語

綜上所述，在當前的土地審批制度改革當中，還存在一系列尚待解決的問題，要完善土地審批制度，必須研究建設用地審批中出現(xiàn)的一系列問題，完善新增建設土地審批和管理制度，在嚴格控制用地范圍的基礎上提高土地使用效益。

參考文獻：

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[2] 郭建偉.論土地征收審批制度的思路及其完善措施[J].科技資訊，2013，（2）.

[3] 李紅娟.我國農(nóng)村土地征收法律制度改革的問題與對策――基于征地制度改革試點的分析[J].管理現(xiàn)代化，2014，（1）.

第2篇：土地制度改革范文

1、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款法律法規(guī)和配套政策不完善，有待修改和健全。一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證尚處于試點階段。目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作仍在進行試點。到2014年底，河南共有129個縣（市、區(qū)）開展了確權(quán)登記頒證工作試點，涉及454行政村、6.47萬hm2承包耕地。鑒于農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)頒證尚處于試點階段，金融機構(gòu)對目前簽訂的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范性和法律效力心存顧慮；廣大農(nóng)戶在沒有得到政府頒發(fā)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的情況下，無法吃上定心丸，對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款也顧慮重重。二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押中介服務機構(gòu)缺失。首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格評估機構(gòu)缺失。農(nóng)村承包地估價是抵押融資的重要環(huán)節(jié)。目前，河南省由金融部門認可的農(nóng)村承包土地估價機構(gòu)沒有建立，缺少成熟的評估機制、經(jīng)驗和標準，無法對農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地進行有效評估，導致金融機構(gòu)難以確定合理的貸款抵押率和額度。其次，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易中心不健全。從目前了解的情況看，多數(shù)地方尚未建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易市場，相關權(quán)屬登記管理、交易服務機制不健全，一旦發(fā)生違約，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)無法通過公開交易方式順利變現(xiàn)，金融機構(gòu)難以積極介入農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資。再次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務平臺不完善。雖然河南省70%的縣建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心，由于缺經(jīng)費、缺人員、缺手段，對土地流轉(zhuǎn)合同簽訂、鑒證及流轉(zhuǎn)用途無法進行有效服務和監(jiān)管，缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)信息平臺。三是存在法規(guī)法律瓶頸。《擔保法》第37條明確規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得設定抵押。”《物權(quán)法》也明確規(guī)定，除買賣、公開協(xié)商等方式承包的“四荒地”等農(nóng)村土地可以抵押外，其他方式承包的農(nóng)村土地是不允許抵押的。因此，從法律角度來看，把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物，是否具有法律效力還存在爭議。目前，相關政策僅局限于試點辦理此類抵質(zhì)押貸款，一旦貸款出現(xiàn)風險訴訟時缺乏法律層面的支持。

2、工商資本進入農(nóng)業(yè)領域的準入和監(jiān)管政策滯后，力度有待加強。一是工商資本進入農(nóng)業(yè)領域?qū)徟O(jiān)管執(zhí)法主體缺位。目前，從國家和省級層面還未出臺工商資本進入農(nóng)業(yè)領域的準入條件和監(jiān)管辦法，也未明確準入審批部門和監(jiān)管執(zhí)法部門。比如，工商資本進入農(nóng)業(yè)領域的準入條件具體是由誰制定、是屬于前置審批條件還是作為附加參考條件；出現(xiàn)改變耕地用途的情況是由哪個部門監(jiān)管、違規(guī)者處罰的依據(jù)、程序及標準等都沒有明確規(guī)定。二是地方利益驅(qū)動導致工商資本進入農(nóng)業(yè)領域監(jiān)管失軟。目前，地方政府受大招商政策的影響，為完成當?shù)卣猩桃Y任務，對外來工商資本進入農(nóng)業(yè)領域不愿主動設立門檻，避免因設置準入條件束縛當?shù)厥帜_，更不可能主動把工商資本擋在門外。同時，限制工商資本經(jīng)營農(nóng)業(yè)的范圍，既影響社會資本投入農(nóng)業(yè)的積極性，又影響當?shù)卣恼猩桃Y。在這種政策導向和利益驅(qū)使下，地方政府對制定工商進入農(nóng)業(yè)領域的準入條件不積極，對工商企業(yè)長期流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地出現(xiàn)的“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象監(jiān)管不到位，個別地方甚至是聽之任之，放手不管。

3、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險保障金制度管理辦法缺失，認識有待提高。一是土地流轉(zhuǎn)風險保障金制度具體內(nèi)容不明確。各地對土地流轉(zhuǎn)風險保障金的繳納比例、資金來源渠道缺乏依據(jù)和標準。流轉(zhuǎn)承包土地每667m2需要交納多少保證金合適無法界定，太多就會增加土地流入方的資金負擔，影響正常經(jīng)營，太少又無法完全規(guī)避風險，達不到應有的目的；土地流轉(zhuǎn)風險保障金的收取和監(jiān)管部門不明確、資金使用程序不清楚；對流入方不愿繳納土地流轉(zhuǎn)風險保障金的，缺乏強制性執(zhí)行的依據(jù)和手段。二是對土地流轉(zhuǎn)風險保障金制度思想認識上存在偏差。部分地方認為，農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)是一種市場行為，在堅持依法、自愿、有償?shù)幕A上，由家庭承包農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或工商企業(yè)自發(fā)簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，出現(xiàn)風險原則上應由雙方自行解決，政府在土地流轉(zhuǎn)過程中起到指導、規(guī)范和服務作用。如果讓地方財政拿出一部分資金來建立土地流轉(zhuǎn)風險保障金，由政府對土地流轉(zhuǎn)風險進行“兜底”，地方的積極性不高。對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體而言，由于缺乏有效抵押物，農(nóng)業(yè)經(jīng)營貸款難現(xiàn)象普遍存在。在這種背景下，作為農(nóng)村承包土地的流入方，除要預付流出方土地價款外，如果再要求繳納一定的風險保證金，無形中加劇了流入方的資金負擔。因此，對建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險保障金認識上還不到位，思想有顧慮。

二、幾點建議

推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，是河南省委全面深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，符合十八屆三中、四中全會和中央1號文件精神，符合河南農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實際。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，是盤活農(nóng)村土地資源和增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要手段；加強工商資本進入農(nóng)業(yè)領域的準入和監(jiān)管，是降低工商資本進入農(nóng)業(yè)領域“非糧化”比率和杜絕“非農(nóng)化”、保證農(nóng)地農(nóng)用和糧食安全的重要舉措；實施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險保障金制度，是規(guī)避農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險和保護農(nóng)民土地收益的重要保障。因此，堅定不移推進這項改革，既要積極探索，又要慎重穩(wěn)妥；要在建立和完善相關制度上下功夫，要在搭建服務平臺上下功夫，要在探索和完善運作模式上下功夫。

（一）建議制定完善相關管理辦法一是按照已出臺的《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款暫行管理辦法》的要求，積極鼓勵支持金融機構(gòu)制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款實施細則，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款能夠順利推進和規(guī)范運行；二是著手研究制定省級工商資本進入農(nóng)業(yè)領域的準入條件和監(jiān)管辦法，鼓勵有條件的縣（市）先行先試，明確工商資本進入農(nóng)業(yè)領域的具體條件和監(jiān)管實施細則，強化社會資本長期租用農(nóng)戶土地的監(jiān)管；三是引導各地制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險保障金制度》，明確風險保障金的籌措比例和渠道、使用范圍、審批程序和監(jiān)管辦法，促進農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地規(guī)范有序。

（二）建議積極穩(wěn)妥推進改革試點各地要進一步提高認識，加強組織領導，強化部門聯(lián)動，完善配套政策，積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革相關試點。要選擇地方財力比較強、政府推動積極性高、土地流轉(zhuǎn)比較規(guī)范的縣（市）和承貸積極性高的金融機構(gòu)，共同開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點；選擇條件成熟的縣（市），通過籌措一部分財政資金，收取承租方繳納的一部分資金，共同建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險保障基金；選擇土地流轉(zhuǎn)比率高的縣（市）開展工商資本進入農(nóng)業(yè)領域的準入和監(jiān)管試點，強化工商資本長期流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地的用途管理。省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革各成員單位，要加強對試點的指導和服務，強化檢查和督導，提升總結(jié)經(jīng)驗，逐步擴大試點范圍。

（三）建議注重抓好重點環(huán)節(jié)

1、在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款方面，一要穩(wěn)步開展確權(quán)頒證，完善登記管理。加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)進度，適時拓寬確權(quán)范圍，完善確權(quán)登記管理，詳盡掌握土地經(jīng)營權(quán)屬面積、時限、承包人經(jīng)營意愿和能力等。對需要辦理擔保融資的，可試點優(yōu)先確權(quán)頒證，開展擔保登記備案工作，建立健全土地臺賬，為金融機構(gòu)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資奠定基礎。二要建立產(chǎn)權(quán)交易和價格評估機構(gòu)，完善交易服務。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心或充實完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押登記、信息和流轉(zhuǎn)交易等服務。對于抵押融資的土地權(quán)利一旦發(fā)生風險,可在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心或農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心上，通過拍賣方式對擔保標的進行處置流轉(zhuǎn)；建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格評估機構(gòu)，制定農(nóng)村土地價值參考標準，開展價值評估服務，簡化價值評估程序，為金融機構(gòu)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押授信提供依據(jù)。三要建立風險防控機制，強化風險補償。鼓勵地方政府成立農(nóng)業(yè)政策性擔保公司，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務依法提供擔保服務，增強金融機構(gòu)發(fā)放此類貸款的積極性，有效降低貸款風險。鼓勵由財政出資設立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資風險補償專項基金，用于補償金融機構(gòu)貸款出現(xiàn)的合理損失。同時，加大對種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資擔保支持。四是建立激勵引導機制，提高承貸銀行的積極性。鼓勵政府對農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款給予一定的利息補貼，降低借款人融資成本。加大貨幣政策、金融監(jiān)管政策支持。人行利用差別準備金、支農(nóng)再貸款、支小再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具，支持承貸銀行增強資金實力，擴大信貸投放；銀監(jiān)部門實施差異化金融監(jiān)管政策，適當提高承貸銀行涉農(nóng)貸款不良貸款率容忍度。按照《河南省金融業(yè)發(fā)展專項獎補資金管理辦法》（豫財金〔2014〕34號），對承貸銀行給予一定獎補。

2、在工商資本進入農(nóng)業(yè)領域的準入和監(jiān)管方面，一是建立準入機制。對工商資本在農(nóng)業(yè)領域的生產(chǎn)經(jīng)營能力、履約能力進行審核，并指定相關部門對其備案，把好“準入關”，對“非農(nóng)化”以及有明顯圈地占地意圖、無意經(jīng)營農(nóng)業(yè)的工商資本要堅決予以拒絕，擋在門外。二是建立動態(tài)監(jiān)管機制。加強對工商企業(yè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的動態(tài)監(jiān)管，重點監(jiān)管流轉(zhuǎn)土地達到一定規(guī)模的涉農(nóng)工商企業(yè)。對工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)后的農(nóng)地使用方向進行監(jiān)測，避免改變流轉(zhuǎn)土地用途，跟蹤農(nóng)業(yè)經(jīng)營項目的投資進度和政策資金使用情況，防止套取國家支農(nóng)項目資金；加強對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的監(jiān)測，鼓勵工商企業(yè)發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，最大限度減少企業(yè)涉農(nóng)項目對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的破壞。三是建立引導服務機制。對工商企業(yè)涉農(nóng)在土地利用、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施和公共服務設施建設等方面進行科學規(guī)劃，在保證糧食安全的前提下，區(qū)別不同產(chǎn)業(yè)制定差異化政策，通過稅收傾斜、財政補貼、用水用電等優(yōu)惠政策進行相應的引導和扶持，鼓勵工商企業(yè)注重進入河南省急需資金的農(nóng)業(yè)領域和有助于實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條的農(nóng)業(yè)領域，重點投向適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎設施建設等。

第3篇：土地制度改革范文

【關鍵詞】土地制度 改革 新思路

一、當前我國農(nóng)村土地制度的局限性和存在的問題

1.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關系模糊，所有權(quán)不明

1978年，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關系調(diào)整后的主要是為解決農(nóng)村計劃經(jīng)濟體制對農(nóng)民束縛的問題而產(chǎn)生，缺乏系統(tǒng)理論準備、制度設計和有計劃地實施，是一種誘致性的制度變遷。這注定其不完善性——農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關系模糊，所有權(quán)不明。

現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度關系模糊，所有權(quán)不明主要體現(xiàn)在法律界定上。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律都規(guī)定農(nóng)村土地集體所有制，但“集體”這一主體，法律規(guī)定極為含糊。在《憲法》中界定為集體所有，在《民法通則》中被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級，而在《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》中則是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；究竟是哪一級組織，法律制度均未明晰，這就造成農(nóng)地所有權(quán)表面的主體多重化和實際的主體虛化。同時，土地相關法對土地所有權(quán)內(nèi)涵、法律形式、實現(xiàn)方式，所有權(quán)主體地位沒有相應合理的規(guī)定。這就造成政府經(jīng)營土地，土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓高額收益被政府獨得。

2.農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性不強

土地承包經(jīng)營權(quán)是隨出現(xiàn)的。新《農(nóng)村土地承包法》頒布前，土地承包經(jīng)營權(quán)屬契約規(guī)定的債權(quán)性質(zhì)，而非法律賦予的物權(quán)。雖然國家強調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包制，但農(nóng)地制度改革是一個逐步演進過程，其中涉及各種利益關系，由此造成農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)關系不穩(wěn)定。由于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)關系穩(wěn)定性不強，就為有關部門利用權(quán)力，任意進行土地調(diào)整提供了便利。土地發(fā)包者在利益驅(qū)動下進行權(quán)力尋租，利用土地所有權(quán)侵蝕農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，借結(jié)構(gòu)調(diào)整、規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等名目，強行流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地經(jīng)營使用權(quán)。由此引發(fā)農(nóng)民對土地預期的不確定，導致農(nóng)戶追求短期經(jīng)濟效益，粗放式經(jīng)營，掠奪式開發(fā)，以致整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后勁乏力，最終使中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展受阻。

3.農(nóng)村稅費制度改革后的制度保障缺失，造成農(nóng)民受益權(quán)隱性流失

土地利益分配機制是土地制度安排的關鍵，直接關系農(nóng)村土地經(jīng)營制度運行效率。從集體土地受益權(quán)來看，最初是將集體經(jīng)濟組織作為發(fā)包方，以土地所有權(quán)向農(nóng)戶收取土地承包費；農(nóng)戶作為承包方，承包土地使用權(quán)，獲取土地產(chǎn)出的全部產(chǎn)品，完成國家和集體的稅費任務。然而，取消農(nóng)業(yè)稅后，國家相應免除了集體收取的土地承包費，村集體喪失了土地所有權(quán)收益，并且集體土地不能直接入市交易?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回承包方。”這意味進入大中城市非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民將失去土地權(quán)益，造成大中城市與小城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)人員及全民和集體之間土地權(quán)益不平等。最后，農(nóng)村稅費改革后，很多農(nóng)村相應制度保障缺失嚴重，地方費大于稅，加重農(nóng)民負擔?；诂F(xiàn)行農(nóng)地制度安排的不完善，農(nóng)村土地生產(chǎn)能力因制度缺陷而受到制約。

二、當前我國農(nóng)村土地制度變遷的新思路

1.在土地集體所有，家庭承包經(jīng)營格局下，進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)地承包制度，讓農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)分離，明確農(nóng)民使用權(quán)主體地位，以適應現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營的需要。在實際操作中，可將土地所有權(quán)分解為由國家掌控的社會所有權(quán)和農(nóng)戶掌控的個人所有權(quán)兩部分，農(nóng)村集體只在土地管理中承擔事務性工作。這種產(chǎn)權(quán)安排既確保國家擁有宏觀調(diào)控土地資源開發(fā)、利用權(quán)，又堅持農(nóng)戶為基本的經(jīng)營組織單位。實際就是賦予農(nóng)村土地使用權(quán)以商品屬性?！锻恋爻邪ā房倓t提出讓農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)長期化，為農(nóng)地使用權(quán)商品化提供了法律支持。貫徹《農(nóng)業(yè)法》，把農(nóng)地家庭承包經(jīng)營納入法制軌道，明確農(nóng)民土地使用權(quán)主體地位，保證其“30年不變”的土地使用權(quán)，如此才能促進農(nóng)戶對土地的長期投資和資本積累，保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。同時，明確農(nóng)地集體所有權(quán)與農(nóng)民使用權(quán)之間的關系，加強土地承包合同管理，允許農(nóng)民自由選擇土地用途，自由交易、抵押，嚴禁損害農(nóng)民合法權(quán)益的行為。推動土地市場開放和土地交易自由，嚴格按照土地市場規(guī)范推動農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)，減少政府、企業(yè)、村民自治組織經(jīng)營土地的弊端，使農(nóng)村土地達到優(yōu)化組合和規(guī)模經(jīng)營。

2.規(guī)范土地經(jīng)營模式，推進土地使用權(quán)私有化，實行土地入股的經(jīng)營方式。土地使用權(quán)私有化就是在農(nóng)村構(gòu)建土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的制度架構(gòu)，在保持土地所有權(quán)歸集體的前提下，明確土地使用權(quán)歸農(nóng)民私有，將農(nóng)民對土地的承包權(quán)由30年、70年不變延長到承包無限期，使土地使用權(quán)私有化長期化的經(jīng)營模式。土地使用權(quán)歸農(nóng)民私有，使勞動者與生產(chǎn)要素能夠家庭經(jīng)營范圍內(nèi)緊密結(jié)合，使農(nóng)民能夠合理地開發(fā)利用土地。在保證農(nóng)民土地使用權(quán)私有化的前提下，實行土地入股的農(nóng)地經(jīng)營方式成為可能。這種方式比較符合農(nóng)村目前生產(chǎn)力狀況。實行按股分紅與按勞分配結(jié)合的方式，讓愿意種地的農(nóng)民留下，激發(fā)農(nóng)民對土地長期投資的積極性，保證土地利用效率，增強農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營效應；憑土地股份分紅的農(nóng)民可向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，獲得更多收入。再者，土地使用權(quán)私有化可避免土地承包定期調(diào)整時土地所有權(quán)人的權(quán)力尋租機會，降低土地利用成本，解決土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)障礙，保證土地資源不流失、不損失，加速農(nóng)地資產(chǎn)資本化、證券化進程。

3.進一步完善農(nóng)村稅費制度，加強農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設，完善農(nóng)村社保體系，為農(nóng)村土地制度改革提供保障。我國農(nóng)業(yè)稅改革已取得一定成果，但與體現(xiàn)土地價值，保證土地市場化經(jīng)營相應的土地產(chǎn)權(quán)稅、土地荒蕪稅、耕地占用稅等在內(nèi)的土地稅體系尚需完善；此外，農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)村中的各種收費侵蝕了稅改帶給農(nóng)民的利益，建立行之有效的費改稅制度是勢所必需。其次，農(nóng)業(yè)社會化服務體系的建立，能夠克服農(nóng)地家庭承包經(jīng)營的弱點，有效解決農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)機聯(lián)合作業(yè)等問題，有利于發(fā)揮分工協(xié)作優(yōu)勢，促進高技術(shù)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，為農(nóng)地制度改革提供有效的社會支撐。最后，完善農(nóng)村社保體系，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠土地轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣椭贫?，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)。

制度變遷的后果無法預測，國情決定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度只能在集體所有制前提下，進行相對穩(wěn)妥地使用權(quán)創(chuàng)新。唯有如此，才能根本上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

參考文獻

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[2]張琦.中國農(nóng)村土地制度改革模式探索.當代經(jīng)濟科學，2006，28，（5）.

第4篇：土地制度改革范文

土地和戶籍,是城鄉(xiāng)二元體制改革中不可逾越的兩大核心問題。穩(wěn)妥而積極地處理好農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押,是破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容。本文試圖討論農(nóng)村土地即農(nóng)田和宅基地的相關問題,尋找破除城鄉(xiāng)二元體制的途徑。

一、現(xiàn)行土地制度的缺陷分析

農(nóng)村土地是中國改革初期最具成效的改革成果之一,這一制度極大地解放了生產(chǎn)力,解決了廣大農(nóng)民的溫飽問題,功不可沒。但是現(xiàn)行的土地承包制未觸動城鄉(xiāng)二元體制,存在著明顯的缺陷,主要表現(xiàn)在:一是集體土地所有制的模糊產(chǎn)權(quán),造成了土地權(quán)屬糾紛、征地補償費用缺乏標準,農(nóng)民宅基地不合理占用,農(nóng)民對土地只具有有限的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán),不具有轉(zhuǎn)讓、抵押、贈與權(quán)利等一系列問題。二是農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到很大限制,缺少有利于土地流轉(zhuǎn)的配套制度和有形市場,土地要素功能難以體現(xiàn),土地難以有效集中形成規(guī)模經(jīng)濟,農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營難以實現(xiàn),資源配置效率低下。三是現(xiàn)行土地制度容易造成農(nóng)民經(jīng)營土地行為的短期化。由于集體分配土地,人口變動就要求經(jīng)常性地調(diào)整土地,農(nóng)民對土地經(jīng)營就難以有長遠打算,不愿對土地長期投資,而采取短期行為,甚至采用掠奪性的經(jīng)營方式,造成土地貧瘠化,不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展,從而影響農(nóng)民的長期收入。四是現(xiàn)行土地制度造成土地資源的浪費。根據(jù)規(guī)定,買賣雙方不能直接交易土地而要通過政府環(huán)節(jié),買方向政府提出購買要求,政府向農(nóng)民征地再轉(zhuǎn)給對方,政府向農(nóng)民征地所支付的補償往往很低,并不能補償農(nóng)民出讓土地的損失。

城鄉(xiāng)二元體制改革的關鍵在于戶籍和土地制度改革,而戶籍的背后是土地。對農(nóng)民而言,土地既是生產(chǎn)資料又是生活保障,改革既有的土地制度已經(jīng)勢在必行。十七屆三中全會專題討論農(nóng)村改革,彰顯了我黨下大氣力推進農(nóng)村改革、縮小城鄉(xiāng)差距,建設社會主義新農(nóng)村的決心。

二、土地制度改革模式的分析

理論界關于土地制度改革模式有諸多設想,筆者概括為如下幾種模式:

第一種模式是實行耕地私有化,誰承包的土地就改為誰對這塊土地擁有所有權(quán),同時實行一些配套措施。該方案能夠使土地產(chǎn)權(quán)清晰化,有利于杜絕目前在土地征用、開發(fā)、流轉(zhuǎn)和利益分配中政府權(quán)力腐敗的問題,對實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置、提升土地生產(chǎn)率有積極作用。但是,土地私有化存在較大的弊端:不利于國家社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃征地,不利于國家對土地的整治和管理。如果土地被資本迅速集中、控制,容易給農(nóng)村社會造成巨大動蕩。

第二種模式是實行土地集體所有制,使用權(quán)永遠歸農(nóng)民所有,也就是使用權(quán)物權(quán)化,即繼續(xù)維持現(xiàn)有的土地集體所有制不變,試圖在此基礎上進行一些諸如把使用權(quán)物化、修訂征地程序、加大征地補償和尊重土地使用者權(quán)益之類的次生變革,以達到緩解因土地問題引發(fā)的社會矛盾的目的。該方案實質(zhì)上并沒有明晰土地產(chǎn)權(quán),可能導致集體征用土地和補償上的腐敗,或者集體不干預,集體土地所有制名存實亡。這種模式設想充其量是對現(xiàn)有農(nóng)村土地制度的改良,不是農(nóng)村土地制度改革的最終選擇。

第三種模式是實行土地國有私營,就是將農(nóng)村集體所有的土地,平均分給農(nóng)民;在此基礎上,取消集體所有制,將土地收歸國有;農(nóng)民可在原為集體所有、現(xiàn)為國家所有的土地上自由耕種、租賃或買賣土地使用權(quán);國家不再以行政權(quán)力無償?shù)卣{(diào)撥或干涉農(nóng)民對土地的正常使用。在國有私營模式中,國有指的是土地所有權(quán)屬于國家,國家對土地使用原則上具有監(jiān)督、管理、規(guī)劃和有償征用的權(quán)力;私營體現(xiàn)了農(nóng)民從自身利益出發(fā),對土地具有自由決策的權(quán)利,反映了國家對農(nóng)民對土地的正常自由處置權(quán)給予了充分肯定和尊重。但是這種模式實際上是一種“準私有制”,土地產(chǎn)權(quán)仍然不明晰,與現(xiàn)行的土地集體所有制度沒有實質(zhì)性的區(qū)別。

第四種模式是實行土地股份制度,就是在不改變土地產(chǎn)權(quán)的前提下,以土地使用權(quán)或承包權(quán)為主入股,實行集約化經(jīng)營而獲取物質(zhì)利益的經(jīng)營制度。農(nóng)村土地股份制主要是土地入股,但也不排除其他生產(chǎn)要素入股,如資金入股、技術(shù)入股、管理入股。實行農(nóng)村土地股份制后,可按股份制的章程提取一部分作為村級集體經(jīng)濟,也可將集體經(jīng)濟按股分紅,這有利于壯大集體經(jīng)濟,也有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的規(guī)模經(jīng)濟。但是實現(xiàn)這一制度的前提條件是土地產(chǎn)權(quán)的明晰,在現(xiàn)行土地制度下,實行土地股份制條件尚不成熟。

三、土地制度改革發(fā)展的方向

1.土地制度改革應充分激活土地要素。土地既是農(nóng)民最基本的生活保障,也是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)要素,土地激活了,糧食生產(chǎn)的活力就能不斷迸發(fā)。要在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎上,按照依法自愿有償?shù)脑瓌t,鼓勵有條件的地方推進土地經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)的有效實現(xiàn)形式,鼓勵土地向種糧大戶、種養(yǎng)能手以及農(nóng)業(yè)科技開發(fā)機構(gòu)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體集中,提高糧食生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營效益和勞動生產(chǎn)率,讓農(nóng)民從土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中獲得更多的收益。糧食核心產(chǎn)區(qū)推動土地經(jīng)營權(quán)基礎好、條件好的,應先行一步。無論是采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓的形式,還是采取互換、租賃、入股的形式;無論是設立糧食生產(chǎn)專業(yè)合作社,還是組建經(jīng)營有限公司,只要有利于糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收,都可以進行探索。

2.土地制度改革應充分發(fā)揮市場的作用。與推進城鄉(xiāng)二元體制改革密切相關的另一問題,是農(nóng)民宅基地的處理。多數(shù)農(nóng)民把自家宅基地看得很重,宅基地成為農(nóng)民生活保障的一部分,宅基地改革對穩(wěn)定農(nóng)村社會有重要意義。當前可利用市場機制加快宅基地置換改革。宅基地置換指的是在縣市政府的統(tǒng)一安排下,進城工作和生活的農(nóng)民及其家屬把自己的宅基地和上面的房屋,交給縣市政府處理,換取城市戶口,并得到一套城鎮(zhèn)公寓住房,還可以給這些農(nóng)民以城市低保待遇。這樣,農(nóng)民就可以安心遷入城鎮(zhèn)工作和生活。應當考慮允許農(nóng)民以承包地和宅基地的使用權(quán)做抵押。承包地和宅基地的可抵押,使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的金融支持深化成為可能。農(nóng)戶可把承包的土地或宅基地抵押給銀行,取得一筆資金用于添置農(nóng)用機械或其他生產(chǎn)資料,以增加產(chǎn)量,有利于勞動產(chǎn)生率的提高。允許農(nóng)民土地使用權(quán)抵押的同時,要跟進配套措施,并加以引導,使之走上規(guī)范化。可以相信,隨著城鄉(xiāng)二元體制改革的推進,隨著農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)和宅基地抵押問題的解決,農(nóng)民開展自主經(jīng)營的積極性將得到空前解放,將極大增加農(nóng)村經(jīng)濟的活力,我國農(nóng)業(yè)一定會取得更加長足的發(fā)展。

第5篇：土地制度改革范文

日本農(nóng)地制度改革分析

日本現(xiàn)今的以私有制為主、小規(guī)模家庭占有、合作化經(jīng)營、社會化服務、法制化和規(guī)范化管理的農(nóng)地制度是經(jīng)過幾十年來的多次改革才最終確立的。

從土地所有權(quán)制度來看，日本的農(nóng)地是以小規(guī)模家庭私有制為基礎的。1946年～1950年，日本進行了戰(zhàn)后第一次農(nóng)地改革，消滅了封建土地所有制，確立了以土地的小規(guī)模家庭占有和經(jīng)營為基礎的自耕農(nóng)體制，保證了農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一。這次改革通過國家強制收買地主的土地，再賣給佃農(nóng)耕作而實現(xiàn)了土地所有權(quán)的再分配，從而創(chuàng)立了自耕農(nóng)制度。1952年日本制定了《農(nóng)地法》，從法律上確立了農(nóng)民所有制的永久地位。農(nóng)地改革，使得原來依附于地主的佃農(nóng)擁有了土地所有權(quán)，轉(zhuǎn)化為土地所有者，成為了自耕農(nóng)，可以直接享有勞動成果，因而調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速增長，為20世紀60年代國民經(jīng)濟高速增長奠定了基礎。

二戰(zhàn)后，在消滅封建土地所有制、建立農(nóng)民土地所有制的同時，基本上形成了小規(guī)模家庭經(jīng)營為特征的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，但這一時期未從經(jīng)營的角度考慮農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，從而限制了農(nóng)地的利用效率。日本在20世紀60年代開始放寬對農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，鼓勵農(nóng)地轉(zhuǎn)移，提倡土地轉(zhuǎn)讓和相對集中，使土地集中到一部分農(nóng)戶手中，從而擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，但實踐中并沒有實現(xiàn)這一目標，農(nóng)地集中戰(zhàn)略受挫。從20世紀70年代開始，日本政府把農(nóng)地改革的重點由鼓勵農(nóng)地的集中占有轉(zhuǎn)向分散占有，通過發(fā)展協(xié)作組織，實行經(jīng)營委托和作業(yè)委托，解決小土地所有制下的規(guī)模經(jīng)營問題，取得了顯著效果，這種經(jīng)營模式一直持續(xù)至今。

從土地的國家宏觀管理制度來看，一方面日本的農(nóng)地制度體系由《農(nóng)地法》、《農(nóng)業(yè)振興區(qū)域整備法》和《土地改良法》等基本法組成。其中《農(nóng)地法》是農(nóng)地制度的基礎，也是最重要的法律。它規(guī)定了取得農(nóng)地的資格以及對農(nóng)地的所有權(quán)及利益的關系。《農(nóng)業(yè)振興區(qū)域整備法》旨在協(xié)調(diào)農(nóng)用地和非農(nóng)用地利用之間的關系，規(guī)定了農(nóng)業(yè)振興地區(qū)的基本條件?！锻恋馗牧挤ā芬?guī)定了土地改良事業(yè)的實施方法，以達到促進農(nóng)業(yè)基本建設的目的。

另一方面，也不能忽視政府管理機構(gòu)的作用。早在二戰(zhàn)前，日本政府就對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個方面逐步實行了管治政策，到戰(zhàn)爭期間發(fā)展為全面控制。戰(zhàn)后，美國當局曾力圖促使日本改變這種狀況，但國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較大程度的干預至今仍是日本在農(nóng)業(yè)管理上的一個特點。農(nóng)林水產(chǎn)省作為日本農(nóng)業(yè)和農(nóng)地管理的最主要部門，是日本農(nóng)業(yè)政策最主要的執(zhí)行部門，管理土地是構(gòu)造改善局農(nóng)政部最主要的職能。

中日農(nóng)村的比較分析

中日的相同點有以下幾個方面：

第一，我國建國初期的和戰(zhàn)后日本的農(nóng)地改革都是一種強制性制度變遷，他們的改革對象都是嚴重阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的極不公平的土地占有和土地收益分配制度，改革目標都是要形成“耕者有其田”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排，以充分激勵農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展?？梢哉f，兩種制度的績效都非常顯著，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟恢復發(fā)展得很快。

第二。都堅持農(nóng)地的家庭經(jīng)營。農(nóng)地的家庭經(jīng)營，適應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點，符合農(nóng)民意愿。它能夠在農(nóng)業(yè)經(jīng)營過程中形成有效的激勵和約束機制，降低監(jiān)督成本，使農(nóng)民的勞動投人與其勞動收益緊密地結(jié)合起來。古今中外的實踐也證明，家庭經(jīng)營是一種有效的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式，它既適應以手工勞動為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也適應采用先進科學技術(shù)和生產(chǎn)手段的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力。因此，日本從農(nóng)地改革以來，中國從改革開放以來，都堅持農(nóng)地的家庭經(jīng)營。

第三。農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模狹小。在日本，盡管政府自1960年代以來就一直提倡農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營，但是1公頃以下小規(guī)模農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的70％，50％以上的農(nóng)地集中在1.5公頃以下農(nóng)戶手中。而在中國，根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村固定觀察點的追蹤調(diào)查，1986年，全國戶均土地經(jīng)營規(guī)模為0.61公頃，1990年下降為0.53公頃，1997年又下降為0.51公頃。由于人口不斷增加和農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育滯后，導致農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模不斷變小，同樣難以實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。

中日的不同點有以下幾個方面：

第一，農(nóng)地所有權(quán)的性質(zhì)及穩(wěn)定性不同。日本從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革以來，就一直堅持農(nóng)地所有權(quán)的穩(wěn)定，堅持農(nóng)地私有化。不輕易改革農(nóng)地所有權(quán)制度。農(nóng)民擁有相當穩(wěn)定、完整的農(nóng)地所有權(quán)。而我國則不同，1952年實現(xiàn)“耕者有其田”，建立農(nóng)民土地所有制以后，開始了農(nóng)業(yè)的社會主義改造。逐步把農(nóng)民土地所有制變革為農(nóng)民土地集體所有制，農(nóng)民擁有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)逐步被剝奪。改革開放以來，實行，在堅持農(nóng)民土地集體所有的前提下，把農(nóng)地使用權(quán)交給農(nóng)民，農(nóng)民才又真正開始成為土地產(chǎn)權(quán)主體之～，而不是土地產(chǎn)權(quán)主體。

第二，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的配置方式不同。到1960年代，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不能流通的制度安排成為生產(chǎn)力進一步發(fā)展的障礙，因此，日本政府從1960年代開始，逐步修改農(nóng)地產(chǎn)權(quán)方面流通的法律問題，促使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場流通、有序。而中國政府在1988年之前一直嚴格禁止農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場化流通。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移主要是通過行政性的調(diào)整來進行的。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的配置方式不同，導致農(nóng)民獲得的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性、明晰性不同，而這又進一步導致農(nóng)民的農(nóng)地利用方式不同。日本農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是通過市場機制獲得的，有契約和國家的法律保證，因此，他們所獲得的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)就相對穩(wěn)定、明晰。這樣，一方面他們對自己的農(nóng)地利用有一個明確的預期；另一方面他們對農(nóng)地的投資會通過市場得到補償。因此，農(nóng)民就愿意對土地進行長期投資，而不是過度利用。在中國，農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的獲得或失去是由其戶籍決定的，獲得土地產(chǎn)權(quán)不用付費，失去也得不到補償；而且他們所獲得的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)還由于人口增加和耕地面積的變動，頻繁地進行行政性調(diào)整，因此中國農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)相比較而言穩(wěn)定性較差。同時，農(nóng)民對獲得了哪些農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，怎樣利用土地產(chǎn)權(quán)都不明確，這樣在農(nóng)地利用上就難免會存在外部性，農(nóng)民對土地的投資得不到應有的補償，而對地力的損害則會傳遞給下一位土地獲得者。因此，他們對土地進行的是掠奪式經(jīng)營，沒有可持續(xù)性。

第三，日本的是在不斷完善社會保障的條件下進行的。1970年日本制定了農(nóng)業(yè)人口養(yǎng)老金制度，其目的是通過經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓以及實施支付養(yǎng)

老金事業(yè)、買進出售農(nóng)地等業(yè)務，以期有助于農(nóng)業(yè)人口年老后生活穩(wěn)定及福利的提高。該制度于2001年進行了根本性的修改，其目的是為了對應于促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的年輕化和農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴大這一農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的要求。而我國的農(nóng)村社會保障才剛剛起步，很不完善。

第四，日本的始終是以提高農(nóng)民或農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的收入為前提的。這些在《土地法》中體現(xiàn)得非常清楚。從“自立經(jīng)營”到“農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”處處體現(xiàn)出主要農(nóng)業(yè)從業(yè)人員要具有與同地域其他產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員相同水準的人均生活收入。而多年來，我國的最為關心的是農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出是多少，即農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，只要某一時期農(nóng)業(yè)的產(chǎn)量一上去，緊隨而來的就是對農(nóng)業(yè)的忽視。在提到農(nóng)民負擔問題時，我們更多考慮的是如何使農(nóng)民不鬧事，保持種糧的積極性，保持社會的基本穩(wěn)定，而很少全面、深入考慮如何從根本上徹底解決農(nóng)民問題。

第五，的路徑不同。日本的經(jīng)歷了從土地“分散”(自耕農(nóng))經(jīng)營到規(guī)模經(jīng)營(農(nóng)業(yè)經(jīng)營體)的過程。而我國的經(jīng)歷了從“分散”(自耕農(nóng))經(jīng)營到規(guī)模經(jīng)營(生產(chǎn)隊)再到“分散”()的過程。

日本農(nóng)村對中國的啟示

我國農(nóng)地制度建設中的制度選擇和制度創(chuàng)新，就是要克服經(jīng)營規(guī)模過小、勞動生產(chǎn)率低下、分散經(jīng)營、組織化程度低等缺陷。我國的國情決定了我國的農(nóng)地制度不能照搬日本等發(fā)達國家的模式，但其共性對我國農(nóng)地制度建設具有借鑒意義。

(一)家庭經(jīng)營是農(nóng)村土地經(jīng)營制度運行的主要載體

農(nóng)地的家庭經(jīng)營，適應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點，符合農(nóng)民意愿。它能夠在農(nóng)業(yè)經(jīng)營過程中形成有效的激勵和約束機制，降低監(jiān)督成本，避免外部性，使農(nóng)民的勞動投入與其勞動收益緊密地結(jié)合起來。日本的實踐也證明，家庭經(jīng)營不僅能適應以手工勞動為基本特征的較低層次的生產(chǎn)力水平，也能適應機械化為特征的生產(chǎn)力水平，既能容納現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)工藝與科學技術(shù)，同樣也能適應高度社會化、商品化的客觀要求。

但從日本的經(jīng)驗中，我們還應注意的是，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展過程中，不應當把家庭經(jīng)營模式固定化，根據(jù)不同情況選擇多樣化的農(nóng)業(yè)模式經(jīng)營，才是符合客觀經(jīng)濟規(guī)律的理性選擇。

(二)必須賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)

日本的農(nóng)地絕大部分屬于私人所有，但是農(nóng)地私有制度并沒有給所有者帶來完整的土地權(quán)利，國家保留了相當多的對農(nóng)地控制和管理的權(quán)利。比較而言，我國農(nóng)民已經(jīng)獲得從集體土地所有權(quán)中分離的使用權(quán)，它的權(quán)益已近似于日本農(nóng)戶對私有土地的使用權(quán)。這一點是我國與日本的農(nóng)地制度中相像的地方。但不同的是日本的土地私有權(quán)卻是極有保障的，而我國農(nóng)民對農(nóng)地的使用權(quán)在權(quán)利保障方面卻存在一定的差距。因此，就目前我國農(nóng)地制度的改革與完善來說，重要一點就是要賦予農(nóng)民穩(wěn)定而有保障的土地使用權(quán)，這樣才能維護農(nóng)民的根本利益。目前存在的亂征亂用農(nóng)民土地的現(xiàn)象與對農(nóng)民的土地使用權(quán)保障不力不無關系。

(三)推動農(nóng)地流動的市場化

日本在推動農(nóng)地流動的市場化過程中，一方面穩(wěn)定農(nóng)民已獲得的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，不輕易改變農(nóng)地所有權(quán)性質(zhì)；另―方面逐步放松對農(nóng)地流動的管制，實現(xiàn)農(nóng)地流動的市場化、自由化，充分發(fā)揮市場機制在農(nóng)地資源配置中的作用，使農(nóng)地資源在市場機制的作用下，由低效率使用者手中向高效率使用者手中流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。日本的實踐表明，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)，不僅可以實現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)?；?jīng)營，使農(nóng)地資源得到最有效的配置和利用，而且可以充分體現(xiàn)農(nóng)地的商品屬性，使農(nóng)民更珍惜土地，從而穩(wěn)定并提高農(nóng)民的土地利用預期，減少乃至杜絕短期行為。

第6篇：土地制度改革范文

面臨的問題

隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的加快推進，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾得到明顯緩解，但農(nóng)村土地制度改革仍然面臨不少矛盾和挑戰(zhàn)。從總體上看，當前農(nóng)村土地制度主要存在三方面的突出矛盾。一是在大量農(nóng)業(yè)勞動力外出務工和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢的情況下，一方面農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模過小的局限性日益凸顯，另一方面土地粗放經(jīng)營甚至撂荒現(xiàn)象大量存在，同時土地還不能成為農(nóng)民的財產(chǎn)性收入來源。二是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快推進帶來的土地供求矛盾日趨嚴重，客觀上要求深化農(nóng)村土地制度改革。同時，農(nóng)村集體建設用地的利用缺乏有效制度規(guī)范，不能以合法途徑進入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程。三是征地補償制度不健全，對被征地農(nóng)民的補償標準偏低。長期以來，農(nóng)村土地以極低的成本轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設用地，大量農(nóng)民不能憑借土地權(quán)利分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的利益。這是一種效率低下的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路，不僅導致對農(nóng)民土地利益的侵害以及失地農(nóng)民問題，而且加劇了對土地資源的亂占濫用現(xiàn)象以及尋租腐敗問題。

毋庸諱言，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢、農(nóng)村集體建設用地管理不健全和農(nóng)地征用矛盾突出，已經(jīng)成為制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的瓶頸性因素。產(chǎn)生這些矛盾的根本原因在于，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置、權(quán)屬關系不清，土地流轉(zhuǎn)制度不完善，農(nóng)民的土地權(quán)利難以得到有效的制度保障。這就對進一步深化農(nóng)村土地制度改革提出了緊迫要求。改革的基本邏輯是，在土地所有權(quán)不變的前提下，將土地使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)盡可能完整地界定給農(nóng)民，并允許其按照市場原則進行交易；同時，進一步修訂和完善相關法律規(guī)定，使之與農(nóng)村土地制度改革發(fā)展的實踐相適應。

主要進展

改革開放以來，我國農(nóng)村土地制度的改革探索從未間斷，多樣化的創(chuàng)新實踐在不同區(qū)域不斷發(fā)生?？傮w而言，盡管當前我國農(nóng)村土地制度改革模式多樣、成效不一，但基本是圍繞還權(quán)賦能與市場化推進這兩條主線展開的。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，各地農(nóng)村土地承包制度的改革探索主要包括兩個方面：一是對農(nóng)戶承包地重新確權(quán)頒證，進一步明晰承包地的物權(quán)性質(zhì)，以此為基礎建立新型土地股份合作組織；二是建立農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，促進農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)能夠以市場需求為導向在更大范圍流轉(zhuǎn)，推進土地適度規(guī)模經(jīng)營。

農(nóng)村集體建設用地制度改革的核心是，創(chuàng)建市場化的制度基礎和建立合理的土地增值收益分配機制。改革的重點同樣是首先確權(quán)、頒證、賦能，進而建立農(nóng)村集體建設用地交易中心，促使其依法流轉(zhuǎn)。同時，明確集體建設用地增值收益主要用于社區(qū)基礎設施建設和完善公共服務，宅基地收益則主要歸農(nóng)戶所有。

實踐證明，農(nóng)村土地制度改革的多樣化探索促進了土地要素配置的市場化，有助于實現(xiàn)向廣大農(nóng)民群眾還權(quán)賦能的目標，為增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入提供制度保障。同時，以促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為基本指向的改革舉措，有利于實現(xiàn)土地由零碎經(jīng)營到規(guī)模經(jīng)營、由低效經(jīng)營到高效經(jīng)營的轉(zhuǎn)變，進而加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素聚集和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

值得指出的是，農(nóng)村土地制度改革正從兩個方面緩解工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中的用地矛盾問題：一是促進農(nóng)村集體土地與國有土地逐步“同地、同權(quán)、同價”，通過探索建立統(tǒng)一開放、競爭有序的城鄉(xiāng)一體化土地市場，有效緩解城鎮(zhèn)建設用地資源不足問題；二是通過將土地產(chǎn)權(quán)明晰界定給農(nóng)戶，從根本上克服現(xiàn)行土地征用制度中補償對象不明確、分配方式不公平等弊端，從而有效保護農(nóng)民利益。

基本態(tài)勢

我國農(nóng)村土地制度改革具有強勁的內(nèi)生動力，因而能夠克服重重困難不斷推進。具體分析，當前農(nóng)村土地制度改革主要呈現(xiàn)以下基本態(tài)勢。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰化進程進一步推進。我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一個基本態(tài)勢是土地產(chǎn)權(quán)關系由模糊逐漸走向清晰，農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織和地方政府等不同利益主體的權(quán)利都在新的土地制度框架內(nèi)得到明晰。在農(nóng)村土地制度改革實踐中，這一進程是通過多樣化途徑實現(xiàn)的。明晰農(nóng)村承包地和集體建設用地的產(chǎn)權(quán)關系，不僅能夠奠定土地要素按照市場化原則進行優(yōu)化配置的制度基礎，而且有助于堵塞各種強勢力量隨意侵蝕農(nóng)民土地利益的制度根源。

農(nóng)村土地適度集中和規(guī)模經(jīng)營不斷發(fā)展。不同地區(qū)的農(nóng)村土地集中采取了不同的類型和模式：或者采取土地租賃的方式，或者采取土地入股的方式；或者在集體經(jīng)濟內(nèi)部進行流轉(zhuǎn)和集中；或者向農(nóng)業(yè)企業(yè)等進行流轉(zhuǎn)和集中。這些流轉(zhuǎn)方式，促進了土地適度集中和規(guī)模經(jīng)營。

農(nóng)村土地空間置換加快發(fā)展。為了充分挖掘具有區(qū)位優(yōu)勢的土地的級差地租，并促進因農(nóng)村人口外流而閑置的宅基地的合理利用，不少地方在積極探索城鄉(xiāng)建設用地指標增減掛鉤的實現(xiàn)模式，通過非農(nóng)建設用地和農(nóng)用地空間置換來實現(xiàn)優(yōu)化配置土地資源的目的。這一改革探索的積極意義在于，有助于緩解工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的用地壓力，同時促進土地適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)民集中居住。

第7篇：土地制度改革范文

關鍵詞：財產(chǎn)性收入 土地流轉(zhuǎn) 制度改革

一、引言

本文從幾個方面與以往的研究相比，創(chuàng)新之處凸顯：其一，從增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入視角研究宅基地流轉(zhuǎn)問題，突破了單純就土地論土地問題的不足，研究視角上與以往有所不同，有所創(chuàng)新；其二，圍繞農(nóng)民增收與土地流轉(zhuǎn)這個當前熱點話題展開探究，是現(xiàn)實的需求與時代的命題，構(gòu)建了促進宅基地流轉(zhuǎn)、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的思路框架，全面揭示了農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入增長與農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的邏輯關系及影響機理，創(chuàng)新性的形成一個通過宅基地流轉(zhuǎn)促進農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入增長的理論框架。

改革開放以來，農(nóng)民的收入構(gòu)成占比一直在不斷變化中，根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，在較高的GDP水平下，財產(chǎn)性收入會日漸成為農(nóng)民的重要收入來源。十報告提出，要著力促進農(nóng)民增收，保持農(nóng)民收入持續(xù)較快增長，十八屆三中全會也強調(diào)，要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。本文注重探討農(nóng)民財產(chǎn)性收入與宅基地流轉(zhuǎn)內(nèi)在關系，有助于通過農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)促進農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入增長的重大理論突破，對重點實驗區(qū)的宅基地流轉(zhuǎn)實踐總結(jié)也有利于完善我國農(nóng)村的宅基地制度，提出具體可行的政策建議，促進土地利用效率提高，具有重要的實踐指導意義。

本文在對我國財產(chǎn)性收入的現(xiàn)狀以及宅基地的演化發(fā)展進行綜述后，總結(jié)了不足及改革難點。在對重慶的具體土地流轉(zhuǎn)模式剖析中，汲取經(jīng)驗，總結(jié)其對全國范圍的試點可行性及存在的問題，最后，在障礙中提出改善建議及制度改革的可行方法。

二、文獻綜述

（一）農(nóng)民財產(chǎn)性收入現(xiàn)狀

改革開放以來，始于農(nóng)村的經(jīng)濟改革給整個農(nóng)村經(jīng)濟乃至整個中國經(jīng)濟帶來了翻天覆地的變化，農(nóng)戶收入水平持續(xù)穩(wěn)定增長。程名望（2014）的研究數(shù)據(jù)顯示，與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)戶收入增速滯緩，工農(nóng)差距、城鄉(xiāng)差距總體呈現(xiàn)持續(xù)擴大的趨勢，近年來“三農(nóng)”問題也日趨白熾化。在他的調(diào)查數(shù)據(jù)中，清晰的反映了我國農(nóng)戶收入的最主要來源是“家庭經(jīng)營收入”和“外出打工或經(jīng)商收入”，二者合計占比達到82.68%。次要的才是轉(zhuǎn)移性支付和財產(chǎn)性收入，占比分別為8.67%和6.32%，國家職工工資性收入占比最低，僅為2.32%。由此可見，農(nóng)戶主要的收入來源是以“家庭經(jīng)營收入”和“外出打工或經(jīng)商收入”為核心的勞動性收入。隨著城市化的步伐加快和農(nóng)村勞動力持續(xù)外流，外出務工或經(jīng)商收入已是農(nóng)戶收入最重要的組成部分，農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)正發(fā)生一定的變化，在傳統(tǒng)的家庭經(jīng)營收入保持基本穩(wěn)定的情況下，外出務工或經(jīng)商收入和財產(chǎn)性收入已經(jīng)成為農(nóng)戶收入新的增長點。

由上表數(shù)據(jù)，從1978年的零值到2013年的293元，農(nóng)村家庭人均財產(chǎn)性收入呈現(xiàn)不斷上升的趨勢，但也僅是城鎮(zhèn)居民財產(chǎn)性收入的1/3，城鎮(zhèn)居民人均財產(chǎn)性收入從1978年的0.71元上升到2013年的809.9元，這也是城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大的構(gòu)成因素之一。將提高居民財產(chǎn)性收入作為農(nóng)民重要的增收渠道，是因為發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，當人均GDP突破2000美元，居民積累了一定財富后，財產(chǎn)性收入就會逐漸成為居民新的重要收入來源之一。到2013年，我國人均GDP已達6767美元。在這之后，如何促進居民收入整體水平的提高，特別是如何創(chuàng)造條件促進農(nóng)民財產(chǎn)性收入增加以縮小城鄉(xiāng)收入差距，成為時代的不可避免的重要課題。

（二）土地流轉(zhuǎn)的障礙及財產(chǎn)性收入增收難點

現(xiàn)今，財產(chǎn)性收入仍然不是農(nóng)民收入賴以生存的來源，農(nóng)民的收入更多地來自外出打工的工資性收入或經(jīng)營二三產(chǎn)業(yè)的收入。農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長的難點在于其擁有的財產(chǎn)受到嚴格的限制，而根據(jù)經(jīng)濟學原理，一項財產(chǎn)只有在充分交易和自由競爭的情況下才能顯示其真實市場價值。所以土地作為農(nóng)民最根本的財產(chǎn)性收入保障，由于法律的嚴格限制，土地這個最基本的財產(chǎn)權(quán)益實質(zhì)上并不歸屬于農(nóng)民，農(nóng)民無法從中享受到財產(chǎn)性收入的增長，反而成為國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，農(nóng)民變市民制度的障礙，農(nóng)民因不忍放棄傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土情結(jié)，又無法適當?shù)牧鬓D(zhuǎn)土地，從而寧愿放棄變市民的機會，也不想舍棄唯一的土地財產(chǎn)。

現(xiàn)如今，土地在農(nóng)村各地的隱形流轉(zhuǎn)已經(jīng)無法被阻止了，各種各樣的隱形流轉(zhuǎn)模式使得農(nóng)民從中受益，當然，也存在少部分土地流轉(zhuǎn)后，個別農(nóng)民流離失所的可能性，因此，權(quán)衡好土地流轉(zhuǎn)將會造成的多數(shù)人利益與少數(shù)人利益的矛盾沖突將是土地流轉(zhuǎn)制度改革的一個根本障礙。

三、重慶的宅基地流轉(zhuǎn)改革經(jīng)驗借鑒

自十七屆三中全會聚焦農(nóng)村土地制度改革，對土地流轉(zhuǎn)模式的探索就成為各個地區(qū)的熱點議題，為了突破農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的約束，全國各地都在進行著對土地流轉(zhuǎn)模式的探索，全國“先行先試”的改革試驗區(qū)，如重慶大刀闊斧的探索著適應于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)模式，我們深入探析其各個流轉(zhuǎn)模式的成敗關鍵，從中汲取經(jīng)驗借鑒。

（一）重慶的多種改革模式

現(xiàn)行摸索的背景，造就了重慶多種多樣的土地流轉(zhuǎn)模式。有轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓的傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)模式，利用地票的流轉(zhuǎn)模式，“公司+農(nóng)戶”的合作制模式，也有宅基地換住房、承包地換社保的流轉(zhuǎn)模式，其中，最主要的兩種流轉(zhuǎn)模式還數(shù)后兩者，典型的試點區(qū)分別是九龍坡區(qū)和長壽區(qū)。在跨越式經(jīng)濟發(fā)展對土地資源需求日益強烈的大背景下，農(nóng)村居民點用地通過置換進入市場流轉(zhuǎn)，盤活大量存量農(nóng)村建設用地，這為未來土地資源的規(guī)劃，區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展提供了有效的保障。

（二）存在的問題

綜合重慶市各典型地區(qū)土地流轉(zhuǎn)模式，利弊自現(xiàn)。

地票的使用都是利用復墾廢棄的宅基地，而需要復墾的宅基地區(qū)位、房屋質(zhì)量等都存在很大的差異性，但重慶市目前的復墾政策對地票價款的分配模式并不存在差異性，這就造成了利益分配的不公平，不利于農(nóng)民將區(qū)位和房屋質(zhì)量好的宅基地納入復墾的行列中來。

對合作入股的流轉(zhuǎn)模式，存在一定的風險。由于相關法律政策不完善，土地承包權(quán)入股在實施過程中可能會產(chǎn)生意想不到的后果。若發(fā)生入股企業(yè)破產(chǎn)，則入股農(nóng)民可能一夜間將變?yōu)槭У剞r(nóng)民。當然，與企業(yè)合作入股后，部分農(nóng)地還存在“非農(nóng)化”現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)用地變?yōu)榻ㄔO用地難以監(jiān)管。

就宅基地換住房，承包地換社保的流轉(zhuǎn)模式，雖然其流轉(zhuǎn)模式優(yōu)勢不言而喻，但其模式所需達到的嚴格約束條件也對其在全國范圍內(nèi)普及產(chǎn)生了桎梏，它需要地方政府具備雄厚的財政實力，土地預期收益較為樂觀，農(nóng)民擁有穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)機會，缺一不可的嚴格要求。

四、政策建議

（一）農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度完善建議

首先，制定差別化的地票價款分配模式。利用地票的流轉(zhuǎn)模式為全國各地廢棄宅基地的處置提供了一個可行的流轉(zhuǎn)機會，只有合理定價地票，才能讓擁有高質(zhì)量區(qū)位和房屋的農(nóng)民愿意參與到宅基地的復墾工作中來，新農(nóng)村的建設才能順利展開。因此，制定合理的差別化的地票價款分配，政府會因農(nóng)民得益而得益。

其次，明確界定土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。由于農(nóng)民的土地承包權(quán)并非《公司法》一般意義上的現(xiàn)金、實物出資，所以土地承包權(quán)入股使農(nóng)民承擔了一定的風險。一旦入股企業(yè)破產(chǎn)，土地所有權(quán)的性質(zhì)就會發(fā)生根本性變化，從而導致入股農(nóng)民變成失地農(nóng)民。其性質(zhì)的界定不明確，在一定條件下，無疑是土地流轉(zhuǎn)、集約經(jīng)營的“制度壁壘”。所以明確界定土地承包經(jīng)營權(quán)，強化其物權(quán)性質(zhì)，使農(nóng)民作為市場經(jīng)濟的主體，才能面對激烈地市場競爭，提高其財產(chǎn)性收入，也只有保障了土地承包權(quán)入股的后患之憂，才能讓農(nóng)民珍惜土地，維護自己的合法權(quán)益不受侵犯，有效防止農(nóng)村土地成為少數(shù)權(quán)勢人物謀取私利的獵物和滋生腐敗的溫床。

再次，建立土地流轉(zhuǎn)中的資源要素聚集平臺。宅基地換住房，承包地換社保的流轉(zhuǎn)制度雖得到最大程度的認可，可其嚴格的條件制約因素使得它在全國范圍的普及成為一個未知數(shù)。建立政府主導下的資源要素交易平臺，使要素集聚，利益可以有效的再次分配，不僅為土地流轉(zhuǎn)置換中的短缺資金補差補漏，又能反過來促進宅基地換住房，承包地換社保的流轉(zhuǎn)模式深入推進。

（二）符合我國國情的差別化的宅基地流轉(zhuǎn)模式

建立完善的符合我國國情且又各地具有差別化的適應型宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，并非易事，做好宅基地主體的確權(quán)工作，才能使其真正成為農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的主要來源。研究重慶的宅基地流轉(zhuǎn)模式無疑給全國的宅基地流轉(zhuǎn)模式一個豐富的輪廓，宅基地作為集體土地使農(nóng)民收獲更多財產(chǎn)性收入的途徑是多樣的，如租賃，抵押貸款，信托，股份合作等

各地市的宏觀政策不同，對農(nóng)民和土地的改革制度都不盡相同，但全國都在中央的號召下尋求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方法，其共同目標都是一致的。也許建立一個大一統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)制度就像霍金在《大設計》中提及要找到一個宇宙終極理論而使所有的理論都達到帕累托最優(yōu)一樣，這個制度必然會是以各不相同的流轉(zhuǎn)形式出現(xiàn)卻又基于一個相同目標的流轉(zhuǎn)制度的特殊集合。

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第8篇：土地制度改革范文

在有關中國城市化問題的討論中，學術(shù)界和政府部門沒有分歧的一點，是城市化首先應該是人口的城市化，是把大量農(nóng)民工變成市民的城市化。因此，只要大部分農(nóng)民工沒有在城市實現(xiàn)永久定居，任何人口城市化指標體系得出來的高城市化率都是“偽城市化”或“不完全城市化”。但是，在我國當前的戶籍制度下，接近兩億的城市農(nóng)民工雖然已經(jīng)以城市為主要工作和生活所在地，但卻無法定居下來，其中最關鍵的原因就是城市高昂的住房價格和現(xiàn)有戶籍制度無法讓城市公共服務全面覆蓋到流動人口。這就使得中國的鄉(xiāng)一城人口遷移模式不同于其他很多國家城市化過程中那種以永久性家庭遷移為主導的遷移模式，而多以臨時性、單身、鐘擺式遷移為主。以廣東這個外來打工人口最多的省份為例，超過三千萬的外來流動人口聚集在廣東尤其是珠江三角洲就業(yè)，但卻基本沒有穩(wěn)定的長久居留預期，只能每年在廣東城市和內(nèi)地農(nóng)村之間進行往返式流動。這不僅帶來了每年春運期間珠三角巨大的交通壓力和移動成本，也給流動人口家庭和整個社會帶來了多維度的負面影響：大量農(nóng)村流動人口不得不忍受家庭分居、子女成長和教育無法有效監(jiān)護、老人得不到照顧等痛苦。

目前，中央政府提出要推進戶籍改革，但要切實推進，就必須對戶籍改革的內(nèi)涵作出更明確的界定。實際上，當前我國的城市戶口主要意味著那些由城市政府所提供的與城市戶口相關的有排他性的三項公共服務：首先是以城市最低生活保障為主的社會救助（非社會保險）服務，其次是以經(jīng)濟適用房和廉租房實物或租金補貼為主的政府補貼性住房安排，最后是在城市公立學校平等就學權(quán)。

上述三項福利中，城市低保的成本較低，基本不構(gòu)成戶籍改革的障礙，而成本較高的主要是補貼性住房安排和子女平等就學權(quán)利，其中又以

“保障性住房”成本最高。實際上，解決住房問題與實現(xiàn)子女城市公立學校平等就學權(quán)，是流動人口舉家遷移并實現(xiàn)市民化的兩個基礎條件，這是因為舉家遷移不僅要求在城里找到符合其支付能力的家庭用住房，而且還要求孩子能夠順利就學升學，否則一家三口或四口就無法在城市里面定居。如果城市房價高，而保障性住房又不向外來人口提供，加上流動人口子女就學困難，以單身、臨時性遷移為主體的人口流動模式自然難以避免。中國的農(nóng)村女性流動人口，很多之所以在30多歲后選擇回鄉(xiāng)，就是因為其子女無法在九年制義務教育階段的城市公立學校順利就學，更不用說在遷入地讀高中和參加高考，所以不得不選擇回去照顧孩子上學。很多男性勞動力在城市工作到40多歲后，也因城市定居與購房無望而不得不退出城市勞動力市場。反過來看，如果中國城市不因為土地制度扭曲而制造如此高的房價泡沫。也沒有戶口制度阻止流動人口子女在城市公立學校平等就學，那些在城市里打工的農(nóng)村勞動力本來完全可以在城市一直工作到退休。這也就是為什么當前中國雖然城鄉(xiāng)生產(chǎn)力差距在3倍以上、農(nóng)村還存在不少剩余勞動力，但城市中、低端勞動力工資卻已開始迅速攀升的關鍵所在。從這個意義上講，解決了流動人口的定居問題，農(nóng)村剩余勞動力也就可以充分釋放出來，并緩解目前城市勞動力市場緊缺的局面。

給農(nóng)民工解決住房問題的一個思路是政府建設保障性住房，但未來10～20年內(nèi)，各級政府是否有財力、意愿以及足夠管理能力為4億～4.5億進城農(nóng)民提供上億套保障性住房，不容樂觀。從目前情況來看，雖然中央不斷施加壓力，大部分流動人口遷入地城市依然缺乏大規(guī)模建設保障性住房的積極性。其中的道理很簡單，一旦大規(guī)模供地來進行保障性住房建設，地方政府不僅商、住用地出讓金收入會顯著下降，而且還需要直接增加建房和維護支出。雖然短期內(nèi)地方政府迫于中央壓力會做出一些動作，但如果中央要求地方長期這樣做，除非有大規(guī)模增加轉(zhuǎn)移支付支持，否則很容易出現(xiàn)所謂“中央請客，地方買單”的現(xiàn)象，保障性住房政策推行舉步維艱，甚至難以實施。

從世界各國經(jīng)驗看，早期公租房供給少的時候政府發(fā)揮主導作用；后期公租房管理運營負擔加重，很多政府在逐漸退出；更多的是政府通過激勵政策發(fā)揮杠桿作用，讓私營機構(gòu)建設、提供、管理公租房，政府僅負責監(jiān)督及準入的管理。實際上，世界上廣覆蓋的保障性住房體系案例并不多，即使是被認為比較成功的香港。大規(guī)模公屋體系建設也因其對房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的破壞，商品房價格過高，政府被地產(chǎn)商俘獲而屢遭詬病。此外，各種保障性住房，尤其是廉租房、公租房后期管理和監(jiān)督問題，在目前大規(guī)模建設保障性住房的中國，并沒有得到有效解決。從我國過去“經(jīng)濟適用住房”建設和分配的經(jīng)驗來看，面向社會的供給并不多，有相當部分定向分配，不合理而且浪費國家資源，產(chǎn)生新的社會不公平。

在我們看來，解決流動人口居住問題，進而全面有效推進戶籍改革的關鍵，不在于為流動人口大規(guī)模建設保障性住房，甚至也不在于中央給地方施加壓力去降低入戶條件，而在于從中央層面開始啟動有效的土地制度改革，全面降低農(nóng)民工舉家遷移并順利在城市定居所需支付的成本。實際上，無論是農(nóng)民工住房問題，還是子女教育問題，都可以通過有效土地制度改革來實現(xiàn)，而改革的要旨，就是賦予城市郊區(qū)的本地農(nóng)民一定的土地開發(fā)權(quán)利，讓他們能在符合城市規(guī)劃和基礎設施要求的前提下，合法地為外來流動人口蓋出租房。

從經(jīng)濟學角度來看，上述措施的本質(zhì)，就是通過所謂的土地“增值溢價捕獲”、“區(qū)段征收”來實現(xiàn)有效的公私合作，即政府的公共投資和基礎設施建設，是農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地過程中增值的關鍵，因此，在這個帕累托改進中，政府可以與土地原權(quán)利人談判，無償征收部分土地用于基礎設施和公用事業(yè)建設。從而捕獲土地價值上漲中得益于公共投資的那一部分。其基本原理可通過以下例子說明：假設某城郊村有100畝土地，其中有200戶原住村民，每戶有一處宅基地。城市外擴時政府可直接與村民進行談判，在明確開發(fā)增值前景與利益分配方式后，要求村民以無償向政府繳納部分土地（如50畝）的方式支持整個開發(fā)項目。在政府拿走的50畝土地中，30～35畝土地用作整個地段的基礎設施建設，剩下15-20畝公開拍賣以支付基礎設施費用。而作為原土地權(quán)利人的村民雖放棄了50畝土地，但卻獲得了剩余50畝、且已轉(zhuǎn)為國有土地的相應開發(fā)權(quán)。由于基礎設施改善及政府給予的一定容積率獎勵，這50畝土地的開發(fā)價值高于未改造前100畝土地價值，那么村民就可以用自己集資或拿國有土地使用權(quán)證抵押貸款建設安置房和出租屋。

政府可以明確上述建設的住房在10～20年內(nèi)只有有限產(chǎn)權(quán)，不可上市銷售，而只能用于出租，但超過10～20年年限后，則可以給予完全產(chǎn)權(quán)，允許房屋上市流轉(zhuǎn)。一旦這種開發(fā)模式在流動人口集中的城中村、城郊村推廣，城市出租房供給會大幅度增加，租金也可降到絕大部分流動人口可支付水平。地方政府就無需大規(guī)模建設廉租房或公租房。10～20年之后，相當部分外來人口將有購買住房的經(jīng)濟能力，逐漸從租房者變?yōu)樽》克姓摺?/p>

上述改革措施，本質(zhì)上是一種雙軌制的漸進土地制度改革方案。之所以不得不在對本地農(nóng)民所蓋住房施加10～20年內(nèi)只能出租、不能出賣的限制，就是因為目前中國房地產(chǎn)市場已經(jīng)存在較為嚴重的泡沫。如果不施加上述限制，村民就一定會傾向于蓋商品房，不僅仍然解決不了流動人口居住問題，而且還會馬上對現(xiàn)有商品房市場造成巨大沖擊，甚至直接引致泡沫崩盤。也正因為如此，地方政府、開發(fā)商乃至中央政府都不會支持這種改革。而上述雙軌制改革方案，一方面因其不會對現(xiàn)有商品房市場造成巨大沖擊，與此同時卻又對市場釋放一個炒作商品房沒有前途的信號，從而對炒房者形成有效威懾。一旦形成這種威懾，政府就可以逐漸放松房地產(chǎn)市場限購、限價、限貸調(diào)控，讓商品房市場的剛性需求在合理價格水平上得到滿足。促進商品房市場的正常發(fā)展。

實際上，配套稅收制度改革，上述方案還可有助于流動人口子女就學問題的解決。比如，對以出租房為主容納外來人口居住的城中村、城郊村地段，政府可以考慮利用免費獲得的部分用地建立公立學校，接受外來人口子女人學，這實際上也就解決了學校用地問題。而學校的日常運營費用，包括教師工資以及基本辦公費用，則可以部分來自于對本地村民所建設出租屋抽取的出租收入所得稅。在通過上述土地制度改革和相關財稅體制改革有效解決了外來人口住房問題和子女教育問題后，戶籍制度改革也就完成了實質(zhì)性突破。比如，如果稅率按房屋租金10%抽取，每平方米年均租金100元，未來10年建設60億～70億平方米出租房，年均出租面積可達到30億～35億平方米，年均房租3000億元～3500億元，相關所得稅可以抽取300億～350億元，按照每個義務制教育階段孩子每年2000元教育經(jīng)費計算，至少可以新增解決1500萬-1750萬流動兒童的城市公立學校教育運營經(jīng)費問題。考慮到我國流動和留守兒童數(shù)目巨大，中央和地方政府還需要支付一些學校建設費用以及更多學校運營經(jīng)費。對于人口流入城市，中央政府除了施加壓力要求辦學之外，給予一些轉(zhuǎn)移支付進行激勵也非常必要。

上述改革措施并不是空穴來風。在中國很多人口流入城市的城郊，農(nóng)民和村集體早就表現(xiàn)出了很強積極性去提供大量租金便宜的廉價房租給外來人口，并因此獲得很大的財產(chǎn)收益。這就給我們一個啟示：外來流動人口居住問題未來完全可通過土地制度創(chuàng)新來完成。一方面，政府應該、也完全可以允許城郊的農(nóng)村集體建設用地以合適的方式入市，這不僅可以降低城市的地價和房價，也有助于解決包括外來流動人口中較高收入群體人口在內(nèi)的所有人口購買產(chǎn)權(quán)房的問題。另一方面，政府應該制定政策，調(diào)整目前的“城中村”、“城郊村”改造方式，通過前述“增值溢價捕獲”、“區(qū)段征收”來實現(xiàn)城中村、城郊村基礎設施改善的同時，來為外來人口提供大量廉價租用房源。目前，我國很多城市進行的所謂“城中村改造”，無非是對這些地段進行房屋拆遷后再將土地轉(zhuǎn)為國有，然后出讓土地牟利。這些措施不僅會因損害被拆遷農(nóng)戶利益而造成政府和被拆遷農(nóng)民之間的直接對抗和社會沖突，而且也使很多居住在城中村的外來流動人口居無定所。有意思的是，在我國珠江三角洲，由于本地農(nóng)民談判能力很強，拆遷非常困難，以至于政府主導的拆遷改造往往無法推進。

當然，我國珠三角要推動上述“城中村改造”，和中國其他地區(qū)又有所不同。最主要的差別就是在珠三角，由于歷史原因，城中村、城郊村的原村民已經(jīng)建設了大量的出租房和小產(chǎn)權(quán)房，村集體也已經(jīng)建設了很多商住物業(yè)與工業(yè)廠房。只不過這些建設相當部分屬于非法建設，不僅無法滿足城市規(guī)劃要求，而且也缺乏基礎設施和公共服務。換句話說，這些地區(qū)的集體建設用地在政府規(guī)劃和基礎設施沒有跟進的情況下早就已經(jīng)入市了，也基本實現(xiàn)了為城市外來人口提供基本居住條件和為中低端工業(yè)廠商提供廉價工業(yè)用地的目標。而未來要進行的改造，只不過是將既有的土地開發(fā)模式作進一步的優(yōu)化與空間重構(gòu)、整合。對于一些區(qū)位條件較好的地段，可以考慮在目前城市更新中通過拆除重建改造為更高檔次的工、商住用途，而對于大部分地段，則主要是通過功能改變或者綜合整治來完善基礎設施，在基本達到城市規(guī)劃與基礎設施要求的基礎上，制定相關稅費政策，主要是通過補繳土地出讓金和/或開征相關出租屋收入所得稅（以及長遠來看可以開征財產(chǎn)稅）的方式，來逐步承認其大產(chǎn)權(quán)，并同時為相應地段的公共服務與基礎設施建設建立長期、穩(wěn)定的融資機制。

第9篇：土地制度改革范文

國家在新一輪的城鎮(zhèn)化建設中，強調(diào)新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，提出城鎮(zhèn)化必須進入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。中國經(jīng)濟能否順利轉(zhuǎn)型與持續(xù)增長在很大程度上依賴于新型城鎮(zhèn)化建設能否順利推進。而在新型城鎮(zhèn)化建設的過程中，土地制度的改革將深刻影響這一進程的整體走向。本文從當前我國城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀入手，分析現(xiàn)有土地制度對新型城鎮(zhèn)化建設的制約因素，提出土地制度的改革調(diào)整方向。

一、城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀

我國《土地管理法》對土地的所有權(quán)作了如下的規(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?；诔青l(xiāng)土地在所有權(quán)上的不同，在城鎮(zhèn)化過程中，國家通過對集體土地進行征收，才能改變其所有權(quán)的性質(zhì)，實現(xiàn)土地的城鎮(zhèn)化。

1.地方政府的土地財政推進了城鎮(zhèn)化的進程

1987年12月1日，深圳敲響土地拍賣第一槌。從此，土地作為大宗可處置資產(chǎn)，成為地方政府的主要財政收入來源。各地以土地整備中心、儲備中心與企業(yè)合作等形式進行土地一級開發(fā)與整理，通過拍賣等方式將整理好的土地推向市場獲取差價，成為實現(xiàn)土地溢價的主要模式。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，2013年全國土地出讓收入達到4.1萬億元人民幣，再創(chuàng)歷史新高。

土地財政支撐了中國快速城鎮(zhèn)化。農(nóng)民手里的土地被征用，變作城市建設用地實現(xiàn)增值。增值的部分用來進行城市基礎設施和配套建設，城鎮(zhèn)化進程得到了資金上的支撐。

2.人口的城鎮(zhèn)化落后于土地的城鎮(zhèn)化

在城鎮(zhèn)化過程中，一些城市過分追求面積擴張，修建新城區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等，建成區(qū)人口密度偏低，不注重土地的集約利用，人口的城鎮(zhèn)化速度落后于土地的城鎮(zhèn)化速度。2012年，我國城市建成區(qū)面積達4.56萬平方公里，2002-2012年年均增加1959平方公里，年均增長5.8%，而同期城市人口年均增長率僅為3.6%。

土地城鎮(zhèn)化的加速，一方面占用了集體土地的資源，使農(nóng)民賴以生存的土地資源數(shù)量減少，另一方面農(nóng)民并沒有同步市民化，這就使得在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了失地農(nóng)民這一特殊群體。這一城鎮(zhèn)化過程中，城鄉(xiāng)差距進一步拉大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾更為突出。

二、土地制度對新型城鎮(zhèn)化建設的制約因素

1.土地產(chǎn)權(quán)不清晰

我國《土地管理法》雖然明確規(guī)定土地的國有和集體兩種所有制，但在具體的占有使用上，存在著多種產(chǎn)權(quán)不夠清晰的情況。在實行土地“招拍掛”以前，國有土地的使用大多都是以劃撥形式實現(xiàn)的，目前行政事業(yè)單位仍沿用這樣的格局，這就使得以往糊里糊涂的土地產(chǎn)權(quán)“誰占用得多誰受益多”的現(xiàn)象仍還存在。農(nóng)村的集體土地，從法律上講所有權(quán)屬于集體，而集體這一主體如何確定，在產(chǎn)權(quán)的明確和權(quán)利主體的清晰上，還有著相當大的缺失。如農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)人，是行政村落中以村委會為代表的村集體，但這一集體的利益如何落實到個體的村民身上，農(nóng)民對耕地、宅基地及村落其他土地的占有及使用權(quán)該如何體現(xiàn)。

2.土地市場不統(tǒng)一

在實行土地“招拍掛”后，國有土地通過市場體制進行統(tǒng)一出讓，看似市場健全、公平統(tǒng)一。然而地方政府出于招商引資、發(fā)展本地經(jīng)濟等多方面的考慮，在市場中人為地干預資源配置的方式，通過協(xié)議等方式出讓工業(yè)用地，使工業(yè)用地與居住、商業(yè)用地在出讓存在著比較大的差異。我國城市土地利用結(jié)構(gòu)上，工業(yè)用地出讓不僅量很大，而且比例很高。近十年來每年新增供地中40%-50%的土地用于工業(yè)。土地通過不同的用途，形成了不同的價格機制，工業(yè)用地的價格遠遠低于商業(yè)及居住用地，工業(yè)用地往往是以低地價、零地價甚至財稅返還等負低價出讓給用地者。價格不能真實反映市場的機會成本，不能進行有效的資源配置，導致同地不同權(quán)、同權(quán)不同價。

3.土地要素流動性不均衡

我國現(xiàn)行國有和集體兩種所有制條件下的土地權(quán)屬表現(xiàn)出資源具有不同的流動性。

國有土地要素的市場流動性強。土地一級市場通過對存量土地和增量土地的整理，以“招拍掛”為主的方式公開轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)，把土地資源投入市場；房地產(chǎn)企業(yè)通過公開摘牌等模式獲取土地資源參與土地二級市場的開發(fā)，也就是通過房地產(chǎn)市場的商品流動性實現(xiàn)土地使用權(quán)的再次轉(zhuǎn)移；購買的房地產(chǎn)商品的業(yè)主可以通過再次出售、出租、抵押等方式在三級市場上實現(xiàn)土地使用權(quán)再次轉(zhuǎn)移。在一二三級土地市場中，土地及其附著在土地上的建筑物一起可以作為標的物進行抵押、出租、出售，要素通過在市場上的靈活流動，為權(quán)利人帶來收益。

集體土地要素的市場流動性較差。國家對集體土地進行征用，集體土地被動改變性質(zhì)，得以補償。但征用過程中的這一補償和土地出讓后的市場收益往往嚴重脫節(jié)，集體土地得到的要素補償款不具有市場性質(zhì)。而除土地征用外，集體土地很難直接進入公開市場，不能進行自由流轉(zhuǎn)、出售、出租、抵押、擔保等交易，資源要素無法順利實現(xiàn)流動。

4.征收集體土地的補償不合理

現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的用途給予補償”，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。在集體土地征收為國有土地的過程中，地方政府按照這一標準，征農(nóng)民一畝地，只需賠償農(nóng)民區(qū)區(qū)數(shù)萬元。然后，地方政府通過土地整理機構(gòu)，對該土地上實施“七通一平”，加工成可供開發(fā)的熟地，再通過“招拍掛”等公開拍賣的方式把土地投放到市場，高價出讓，最大限度獲取土地資本的增值收益。

對于集體土地的原有使用者農(nóng)民來說，他們分配到的土地增值收益通常僅是土地增值收益的零頭，農(nóng)民得不到集體土地征收過程中產(chǎn)生的大部分增值收益。據(jù)安徽省的統(tǒng)計表明，近幾年來農(nóng)民從被征用土地獲得的補償費用，僅為政府通過“招拍掛”賣出土地收入總額的5%左右。農(nóng)民失去對集體土地的用益物權(quán)，也就失去生活的一項最基本的保障。然而，失去土地的農(nóng)民除了拿到有限的補償款外，又通常得不到其他方面的生活保障。同時由于地價過高，農(nóng)民向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的積極性大大降低，城鄉(xiāng)差距進一步加大，三農(nóng)問題也更加嚴峻，城鎮(zhèn)化的進程受到阻礙。

三、土地制度的改革調(diào)整方向

1.完善土地登記，明晰土地產(chǎn)權(quán)

對于國有未出讓土地進行登記，明確土地及附屬建筑物權(quán)益。充分挖掘土地的權(quán)益，注重土地地上、地面、地下權(quán)益的綜合利用和收益的多重獲取。對于企業(yè)等經(jīng)營性機構(gòu)占用的劃撥土地，補交土地出讓金，體現(xiàn)市場公正，減少政府行政性土地劃撥，減少尋租空間，增加土地收益。

對于集體土地實際上有兩個主體共同擁有控制權(quán)，一是集體（農(nóng)村經(jīng)濟組織），擁有所有權(quán)；一是承包經(jīng)營者，擁有用益物權(quán)，且這一權(quán)利具有相對獨立性。中國《物權(quán)法》明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為“用益物權(quán)”。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)，意味著農(nóng)民對集體土地享有占有、使用、收益的排他性權(quán)利，而且此權(quán)利并不因土地所有權(quán)人即集體的變更而喪失。土地權(quán)屬主體的規(guī)范首先要對農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)，尊重和保護農(nóng)民對土地的物權(quán)。

2.健全土地流轉(zhuǎn)市場化體系

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場?？梢钥紤]許多國家都建立起的土地銀行制度，實施國家調(diào)控土地市場、合理配置土地資源、保障國家規(guī)劃實施、有序推進社會與經(jīng)濟進步。改變低成本征地的現(xiàn)狀，抑制地方政府盲目進行城市平面擴張，縮小征地范圍，擴大國有土地有償使用范圍。在征收農(nóng)村集體經(jīng)營性建設土地時，與國有土地同等入市、同權(quán)同價，使土地利用價格能夠充分反映土地價值。

合理利用城市建設用地，通過在公開市場的流轉(zhuǎn)提高土地的使用效率。避免城市空間的粗放擴張，通過系統(tǒng)和預見性的城市規(guī)劃，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。適當提高城市建設用地的利用率，通過舊城改造，收回閑置、空置用地等方式更加集約地利用現(xiàn)有建設用地。改變目前工業(yè)建設用地浪費的局面，通過價格機制調(diào)整市場供應，減少行政干預。在流轉(zhuǎn)方式上，可以考慮建立差別化的土地供應體系，如土地公告出讓、土地使用權(quán)租賃、土地指標交易等制度，通過多種方式發(fā)揮土地的市場價值。

健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。在目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營基本制度下，建立農(nóng)村土地市場流轉(zhuǎn)體系。農(nóng)民根據(jù)自身意愿，自主通過統(tǒng)一市場實現(xiàn)承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以采取轉(zhuǎn)包、租賃、土地使用權(quán)入股等方式自由流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營的土地，還可以通過公開市場退出土地的承包經(jīng)營。這樣，一方面有利于集約利用農(nóng)業(yè)用地，使農(nóng)村土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)移，優(yōu)化土地資源配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，有助于農(nóng)業(yè)實現(xiàn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的經(jīng)營，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整；另一方面有利于農(nóng)民從市場中獲取公平的土地收益，從土地的用益物權(quán)中獲得經(jīng)濟上的保障，更好地從事非農(nóng)業(yè)以外的生產(chǎn)活動，順利實現(xiàn)從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變，推動城鎮(zhèn)化進程中“人的城鎮(zhèn)化”。

3.建立以人為本的土地增值收益共享機制

在城鎮(zhèn)化的過程中，土地的城鎮(zhèn)化要同步于人的城鎮(zhèn)化，集體土地的征收補償要注重對農(nóng)民用益物權(quán)的補償。從用益物權(quán)的角度來看，農(nóng)民不僅需要得到對土地產(chǎn)值的補償，更要得到就業(yè)和生活的社會保障。土地產(chǎn)值以外的其他因素，包括土地區(qū)位、供求關系及土地對農(nóng)民的就業(yè)和社會保障功能等，都有可能被記入到補償金額中，共同構(gòu)成分享土地增值收益的因素。這樣，農(nóng)民對于土地的使用權(quán)益，才能得到比較公平的補償和保障。

要保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，需要實施配套改革，完善配套法制。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場，制定公開、公平、公正的市場交易規(guī)則，完善評估定價規(guī)則，實現(xiàn)集體建設用地與國有建設用地“同地、同權(quán)、同價”。同時，在集體土地被征收的過程中，對農(nóng)民的補償既要考慮農(nóng)民作為個人的收益補償，又要考慮農(nóng)民作為集體成員的收益補償，公平的分享集體組織的收益。通過健全的社會保障體系，使農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中，在失去集體組織權(quán)益的同時，真正享有市民化的權(quán)益。

4.保證耕地數(shù)量與質(zhì)量，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的統(tǒng)一

我國人口眾多，但是可以利用的耕地面積有限，這是我國的基本國情之一。保護耕地是國家長期堅持的一項基本土地制度。因此在土地開發(fā)整理推進新型城鎮(zhèn)化過程中，我們要始終堅守18億畝耕地保護紅線，確保耕地面積不會減少，同時在此基礎上盡可能地增加耕地的面積，并確保生態(tài)環(huán)境的良好發(fā)展。

地方政府在推進城鎮(zhèn)化建設，征用集體土地的同時，要注重土地的節(jié)約利用，同時嚴格土地用途，統(tǒng)籌耕地數(shù)量和質(zhì)量，注重生態(tài)管護，加強基本農(nóng)田管理，堅持耕地占補平衡，推進土地整理復墾，在確?，F(xiàn)有耕地面積的基礎上，不斷研究新的科學技術(shù)，提高土地的生產(chǎn)力和質(zhì)量，為未來全面提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定基礎。

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