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一、土地征用
土地征用是指國(guó)家基于特殊情形而使用他人的土地且給予合理的補(bǔ)償,待使用完畢后,仍將土地歸還所有人或使用人。土地的征用的對(duì)象為土地使用權(quán)。
1.土地征用的程序
用地單位要得到被征土地的使用權(quán),須按國(guó)家規(guī)定的合法程序進(jìn)行。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定,征用土地一般要履行以下程序:(1)申請(qǐng);(2)選址;(3)商定補(bǔ)償安置方案;(4)劃撥建設(shè)用地;(5)核發(fā)國(guó)有土地使用證。
2.征地批準(zhǔn)權(quán)限
對(duì)征用集體土地,《土地管理法》規(guī)定了嚴(yán)格的批準(zhǔn)權(quán)限。根據(jù)《土地管理法》第25條及其《實(shí)施條例》第21條的規(guī)定(略)。
二、征用補(bǔ)償
根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第47條(略)、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第26條(略),在農(nóng)村土地征收中確立公平補(bǔ)償對(duì)于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范政府行為、優(yōu)化資源配置、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等具有重要意義。落實(shí)公平補(bǔ)償應(yīng)做到重塑以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)的完全補(bǔ)償原則,逐步擴(kuò)大農(nóng)地征收的補(bǔ)償范圍、合理拓展農(nóng)地征收的補(bǔ)償方式、完善征地補(bǔ)償?shù)某绦蚺c救濟(jì)途徑。
1.公平補(bǔ)償?shù)膶?dǎo)入與意義
我國(guó)關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)臈l款最早見(jiàn)于1944年頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》中,之后1950年的《鐵路留用辦法》和《城市郊區(qū)條例》、1962年的《農(nóng)村工作條例修正草案》、1982年的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》都對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題做了或多或少的規(guī)定,2001年國(guó)土資源部頒布的《征用土地公告辦法》中對(duì)征收土地的補(bǔ)償程序問(wèn)題做了相應(yīng)的規(guī)定。目前有關(guān)土地征收補(bǔ)償制度的規(guī)定主要集中在2004年修訂后《土地管理法》第47條。根據(jù)該條的規(guī)定,相較于農(nóng)民因征地所遭受的全部損失而言,是一種不完全補(bǔ)償。這種不完全的補(bǔ)償制度對(duì)于農(nóng)民而言極具不公平:(1)以產(chǎn)值數(shù)倍法的方法測(cè)算農(nóng)民的損失未能全面體現(xiàn)土地的實(shí)際價(jià)值,漠視了土地對(duì)于農(nóng)民而言所具有的歸依和發(fā)展功能。(2)單一的金錢(qián)補(bǔ)償方式限制了農(nóng)民的補(bǔ)償選擇空間,難以保障失地農(nóng)民的生活水平不下降。(3)對(duì)因征地造成的間接損失不予補(bǔ)償難以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的充分救濟(jì),亦會(huì)增加農(nóng)民今后的生產(chǎn)生活負(fù)擔(dān)。(4)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的高度行政化剝奪了失地農(nóng)民的公平參與權(quán),同時(shí)加劇了征地違法腐敗案件的發(fā)生。(5)補(bǔ)償糾紛救濟(jì)機(jī)制的缺位、不到位有礙于農(nóng)民權(quán)益的有效保護(hù),也影響到征地工作的順利開(kāi)展。
2.公平補(bǔ)償?shù)穆窂皆O(shè)想
(1)逐步擴(kuò)大農(nóng)地征收的補(bǔ)償范圍
與世界上一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的征收補(bǔ)償范圍相比,我國(guó)目前的征地補(bǔ)償僅限于與被征收客體直接相關(guān)的經(jīng)濟(jì)損失,并沒(méi)有涉及到由征地行為造成的其他諸如殘余地等間接相關(guān)損失。目前各國(guó)對(duì)于征地造成的損害進(jìn)行賠償,從范圍上看至少有三項(xiàng)內(nèi)容是不可或缺的:土地及其地上建筑物、附著物和構(gòu)筑物的補(bǔ)償;因征收造成的困難補(bǔ)償;因征地活動(dòng)引起的其他補(bǔ)償,如殘余地補(bǔ)償、相鄰?fù)恋負(fù)p害補(bǔ)償?shù)取?/p>
(2)合理拓展農(nóng)地征收的補(bǔ)償方式
征收補(bǔ)償?shù)姆绞绞侵冈谡魇昭a(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中國(guó)家對(duì)遭受損失的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)救所采取的各種形式。正確適用補(bǔ)償?shù)姆绞綄?duì)彌補(bǔ)受害人的損失具有重要意義。征收補(bǔ)償有直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償兩種方式。直接補(bǔ)償是指以金錢(qián)或?qū)嵨锏姆绞街苯訌浹a(bǔ)受害人所遭受的損失,如支付補(bǔ)償金。間接補(bǔ)償是通過(guò)授予某種權(quán)利或利益,間接彌補(bǔ)受害人所受的損失。我國(guó)目前主要采取的是生活導(dǎo)向性的金錢(qián)補(bǔ)償方式,除了原來(lái)的金錢(qián)補(bǔ)償方式外,可以考慮增加以下幾種補(bǔ)償方式并在立法層面作出進(jìn)一步具體的規(guī)定。
(3)完善征地補(bǔ)償?shù)某绦蚺c救濟(jì)途徑
完善的的補(bǔ)償程序與救濟(jì)機(jī)制是農(nóng)民獲得公平補(bǔ)償?shù)闹匾WC。從各國(guó)的立法例來(lái)看,一般都針對(duì)國(guó)家征收權(quán)行使的不同階段設(shè)置相應(yīng)的救濟(jì)途徑,征收補(bǔ)償?shù)某绦蚝途葷?jì)途徑并非涇渭分明。具體到我國(guó),盡管《征用土地公告辦法》和《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》對(duì)征收補(bǔ)償?shù)某绦蜃隽讼鄳?yīng)的規(guī)定,但是在實(shí)踐中還是存在一些問(wèn)題,有鑒于此,我們必須進(jìn)一步完善征地補(bǔ)償?shù)某绦?、?qiáng)化對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償糾紛的救濟(jì)。
3.完善途徑
(1)規(guī)范土地征用程序,加強(qiáng)民主監(jiān)督,明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
在征用過(guò)程中,應(yīng)該嚴(yán)格按程序辦事,發(fā)揮村民的民主監(jiān)督作用,避免土地資源的浪費(fèi),促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置,維護(hù)農(nóng)村集體和廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。
(2)設(shè)村民代表會(huì)議
設(shè)村民代表會(huì)議行使集體土地所有權(quán),以解決集體所有權(quán)主體虛位化的問(wèn)題。
(3)嚴(yán)格界定“公共利益”
在法律中應(yīng)明確具體全面地列舉出“公共利益”,同時(shí)規(guī)定列舉之外的土地征用必須由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。嚴(yán)格區(qū)分公共利益目的的用地和私人利益目的的用地。
(4)允許集體土地進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)
農(nóng)地征用制度應(yīng)該符合法制化要求,堅(jiān)持實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,努力探索與我國(guó)城市化發(fā)展步伐相適應(yīng)的農(nóng)地征用制度,更好地促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展,將集體所有的土地與國(guó)有土地的所有權(quán)平等保護(hù),適當(dāng)開(kāi)放土地一級(jí)市場(chǎng),讓政府成為這一市場(chǎng)上起監(jiān)督作用的中介者,這是一個(gè)建立在尊重歷史和承認(rèn)現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新。
(5)探索新的補(bǔ)償方式
政府在工商、稅務(wù)等方面,可以出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)失地農(nóng)民興辦城鄉(xiāng)第三產(chǎn)業(yè)和自主創(chuàng)業(yè),多形式開(kāi)展就業(yè)和教育培訓(xùn),提高失地農(nóng)民的勞動(dòng)技能和再就業(yè)能力。允許農(nóng)民以土地使用權(quán)入股、租賃等方式參與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的合作開(kāi)發(fā)或自行開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng),讓被征地農(nóng)民能長(zhǎng)期分享土地的增值收益。在征地時(shí)按照一定面積比例留土地給集體使用,由村集體用這部分土地發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)安置被征地農(nóng)民,可以更好地解決農(nóng)民的后顧之憂(yōu),有利于維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。
【關(guān)鍵詞】土地征用補(bǔ)償;弊端;建議
隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快,我國(guó)各地都在進(jìn)行規(guī)??涨暗某鞘谢脑?, 征用農(nóng)村土地是推進(jìn)城市化進(jìn)城必不可少的措施。土地作為農(nóng)民最基本的勞動(dòng)資料,現(xiàn)行有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)恼?、法律和體制上存在的缺陷使農(nóng)民利益成為首當(dāng)其沖的犧牲品,從而使農(nóng)民的利益難以得到充分的保護(hù),也導(dǎo)致了近些年出現(xiàn)的不和諧的農(nóng)村抵制征地的現(xiàn)象,因此,有必要對(duì)土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行系統(tǒng)研究,從而既能促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展又能保護(hù)農(nóng)民了根本利益。
一、農(nóng)村土地征用補(bǔ)償應(yīng)遵循的原則
(一)征地補(bǔ)償?shù)闹黧w為失地農(nóng)民
土地被征用,農(nóng)民失去的不僅僅是土地本身,更是失去了一系列由土地而產(chǎn)生的權(quán)益,失去了他們賴(lài)以生存的基礎(chǔ)和條件,因此,征地補(bǔ)償中實(shí)質(zhì)上的權(quán)利人應(yīng)該是失地農(nóng)民本人,而非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民是土地權(quán)利的實(shí)質(zhì)性主體,農(nóng)民既是相對(duì)獨(dú)立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人,也是集體土地所有權(quán)主體的一員, 雖然土地補(bǔ)償費(fèi)是給付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,但最終還是要為了農(nóng)民的利益而使用,農(nóng)民才是實(shí)質(zhì)性的最終的補(bǔ)償費(fèi)用收益主體。
(二)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循公平市場(chǎng)價(jià)格
首先,土地征用補(bǔ)償以市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn),有利于充分保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。市場(chǎng)價(jià)格是最可接受的合理適當(dāng)?shù)暮饬繕?biāo)準(zhǔn),它充分考慮到土地所有者的利益,不僅補(bǔ)償了被征土地的現(xiàn)有價(jià)值、未來(lái)價(jià)值,而且同時(shí)還補(bǔ)償了因征地而導(dǎo)致鄰接土地所有者、經(jīng)營(yíng)者的損失,充分保障了土地所有者的利益。
其次,土地征用補(bǔ)償以市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)有利于保護(hù)耕地,減緩非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的速度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,只有依靠市場(chǎng)“這只手”才能真正控制用地需求,只有通過(guò)遵循公平的市場(chǎng)價(jià)格原則來(lái)制定土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),提高征用土地的成本,才能減緩非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的速度,從而有效保護(hù)耕地,避免城市的畸形發(fā)展。
二、我國(guó)農(nóng)村土地征用補(bǔ)償制度存在的弊端
(一)立法的不健全
2004年憲法修正案規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給與補(bǔ)償?!痹摋l的規(guī)定使公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)有了憲法的保障。但是,該條款規(guī)定的比較籠統(tǒng),沒(méi)有具體的規(guī)定如何補(bǔ)償,并且我國(guó)也沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的單行法律來(lái)具體規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),因此在實(shí)際中可操縱性差,從而使得該條款其對(duì)實(shí)踐的作用變的及其有限,甚至成了一紙空文。
(二)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不合理
我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定,征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的六至十倍;安置補(bǔ)助費(fèi)按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算,每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。被征用上地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。從以上規(guī)定不難看出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理性,平均年產(chǎn)值這個(gè)概念過(guò)于抽象和不科學(xué),綜合考慮我國(guó)每年各地區(qū)的自然環(huán)境對(duì)農(nóng)業(yè)的影響以及物價(jià)的波動(dòng)等社會(huì)環(huán)境對(duì)農(nóng)民收入的影響,每年的產(chǎn)值都不是在一個(gè)恒定的范圍內(nèi)變化,因此測(cè)算出來(lái)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不能反映實(shí)際情況。
(三)農(nóng)村土地征用補(bǔ)償程序不健全
我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第25條明確規(guī)定:“市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案,會(huì)同有關(guān)部門(mén)擬訂征地補(bǔ)償、安置方案,在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告,聽(tīng)取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)?!备鶕?jù)該規(guī)定,土地征用補(bǔ)償過(guò)程中應(yīng)當(dāng)有公告和聽(tīng)證程序,但由于農(nóng)民的法律和權(quán)利意識(shí)較低,公告沒(méi)有多少人在意,而聽(tīng)證程序更是很少實(shí)施,農(nóng)民在土地征用過(guò)程中的知情權(quán)和參與權(quán)得不到保障。
(四)爭(zhēng)議解決機(jī)制不健全
根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》第三十條第二款規(guī)定,被征用土地的相關(guān)權(quán)利人,不服根據(jù)國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)征用土地決定的,只能依法提起行政復(fù)議,且該復(fù)議決定為最終裁決。根據(jù)我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定,征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后,由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的,由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的,由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。從以上法律規(guī)定可知,若農(nóng)民不服政府的土地征用決定,只能向政府提起行政復(fù)議。因此,就出現(xiàn)了在土地征用管理中,政府既是管理者、決定者,又是裁決者,其根本不可能做到公正裁決,農(nóng)民的切身利益得不到真正保障。
三、完善我國(guó)農(nóng)村土地征用補(bǔ)償制度的建議
(一)加強(qiáng)土地征用補(bǔ)償?shù)牧⒎?/p>
只有設(shè)定科學(xué)公正的土地征用程序才能防止土地征用權(quán)被濫用, 農(nóng)民在征地過(guò)程中的利益才能得到切實(shí)的保障。我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)土地征用方面的立法,制定科學(xué)合理的土地征用補(bǔ)償程序,將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府制定修改為按市場(chǎng)價(jià)格而定,將征地補(bǔ)償方案修改為由征地實(shí)施機(jī)關(guān)或征地的實(shí)際使用者與被征地者協(xié)商確定,這樣既可以保障土地征用的公共利益目的,也可以使土地被征用者損失獲得公正的補(bǔ)償。
(二)提高土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
征地補(bǔ)償必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低,長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則。決不能為了一時(shí)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而犧牲人民的根本利益,決不能為了降低建設(shè)工程成本而降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上,應(yīng)該以當(dāng)?shù)赝恋厥袌?chǎng)價(jià)格作
為主要參照依據(jù),公平等價(jià)地補(bǔ)償。
(三)制定規(guī)范的征地程序
應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民在土地征收過(guò)程中的知情權(quán)與參與權(quán)。政府的征用土地直接關(guān)系到農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的處置,因此告知程序上應(yīng)該采用更多、更加直接的方式,而不僅限于公告方式。另外,還必須將相關(guān)土地權(quán)利人所享有的聽(tīng)證權(quán)利及期限等與征用相關(guān)的內(nèi)容以書(shū)面形式通知所有征地涉及的農(nóng)民,聽(tīng)證形成的決議必須有效的執(zhí)行,這才能保證土地征用中聽(tīng)證程序不會(huì)形同虛設(shè),真正讓農(nóng)民享有參與權(quán)。
(四)完善征地補(bǔ)償救濟(jì)途徑
改革行政復(fù)議終局模式,行政復(fù)議終局模式不僅不能真正保護(hù)失地農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益,而且在本質(zhì)上也違背了司法最終的原則。因此,我國(guó)法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定任何政府做出的與土地征用相關(guān)行政復(fù)議,都可以再向人民法院提起行政訴訟。讓法院發(fā)揮其監(jiān)督功能, 通過(guò)公正的司法權(quán)保障政府合法的土地征用權(quán), 制約其違法、違規(guī)、濫用土地征用權(quán)的行為,讓司法的力量在處理土地糾紛中起到終局作用。
當(dāng)前,我國(guó)正處于加速發(fā)展時(shí)期,對(duì)各類(lèi)非農(nóng)建設(shè)用地需求都提出了更高的要求,征地補(bǔ)償制度與農(nóng)民的切身利益息息相關(guān),必將得到逐步的發(fā)展與完善。
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隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展,土地征用作為新增建設(shè)用地的主要來(lái)源方式,土地征用補(bǔ)償問(wèn)題逐漸上升為國(guó)土資源管理部門(mén)的重要工作內(nèi)容和關(guān)注的重要課題。土地征用補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是國(guó)家給原土地權(quán)利人因征用其土地所造成的損失按照相關(guān)規(guī)定給予一定補(bǔ)償。雖然國(guó)家在土地征用補(bǔ)償方面給以了極大的重視,但在實(shí)際操作過(guò)程中仍存在著一些問(wèn)題。為了能夠更好地保護(hù)公民的合法權(quán)益,協(xié)調(diào)好社會(huì)發(fā)展和公民利益間的關(guān)系,必須要建立健全符合我國(guó)國(guó)情的土地征用補(bǔ)償制度。
二、我國(guó)土地征用補(bǔ)償制度存在的缺陷
( 一) 征地行為缺乏規(guī)范性,立法有待進(jìn)一步完善長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)在土地征用補(bǔ)償制度制定方面形成了重征用輕補(bǔ)償?shù)哪J?,雖然我國(guó)在土地征用補(bǔ)償制度方面建立的比較早,但至今土地征用補(bǔ)償制度仍無(wú)憲法依據(jù)。就我國(guó)的土地征用補(bǔ)償制度來(lái)看,各種制度的規(guī)定分散在單行的各個(gè)法律中并且土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)不同地區(qū)差異性較大。現(xiàn)行的立法使得政府在征地過(guò)程中因無(wú)法可依,造成政府行為失控或公民權(quán)力受損等問(wèn)題發(fā)生。
( 二) 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,難以達(dá)到補(bǔ)償目的補(bǔ)償費(fèi)用的多少直接關(guān)系到被征地公民的利益。《土地管理法》第47 條中規(guī)定: 國(guó)家依法征用集體土地,按照被征用土地征用的原有用途給予補(bǔ)償,包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6 ~ 10 倍。如果按照最高補(bǔ)償30倍來(lái)計(jì)算,每畝地平均年產(chǎn)值2000 元,補(bǔ)償費(fèi)也才只有6 萬(wàn)元。對(duì)于被征地農(nóng)民來(lái)說(shuō),依據(jù)上述規(guī)定獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)僅僅相當(dāng)于公務(wù)員一兩年的工資收入,如果按照當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平,僅僅能夠維持兩年多的基本生活?;谡鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低,使得被征地公民的生活水平直接受到影響,難以保證在很短的時(shí)間內(nèi)恢復(fù)原來(lái)的生活狀況。特別是對(duì)于基本是依靠土地生存的農(nóng)民而言,通過(guò)低廉的土地征用補(bǔ)償費(fèi)用買(mǎi)斷他們賴(lài)以生存的土地,使得他們喪失了生存的基礎(chǔ)。農(nóng)民拿到同原來(lái)土地生產(chǎn)收入不成正比的補(bǔ)償費(fèi)用后,如果政府沒(méi)有對(duì)農(nóng)民進(jìn)行妥善安置,一旦將這些土地征用補(bǔ)償費(fèi)用支配完,農(nóng)民為了生存往往會(huì)鋌而走險(xiǎn),做出一些對(duì)社會(huì)危害性極大的行為。
( 三) 土地征用補(bǔ)償費(fèi)用分配不合理
土地征用收益為土地所有權(quán)、使用權(quán)收益及土地征用后的補(bǔ)償費(fèi)。因我國(guó)農(nóng)村土地屬集體所有,農(nóng)民擁有土地使用權(quán),故土地征用補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)該是合理分配給集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民。然而,就當(dāng)前的土地征用補(bǔ)償分配現(xiàn)狀來(lái)看,部分地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與土地補(bǔ)償費(fèi)用分配當(dāng)中,使得作為集體土地使用者和經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)民收益直接受損。
三、完善我國(guó)土地征用補(bǔ)償制度的思路
( 一) 完善土地征用補(bǔ)償立法,規(guī)范土地征用行為
我國(guó)土地征用補(bǔ)償問(wèn)題之所以難處理,其主要原因是我國(guó)在土地征用補(bǔ)償方面的立法比較滯后,難以有效通過(guò)相關(guān)法律手段來(lái)解決問(wèn)題。所以,我國(guó)應(yīng)盡快建立健全符合我國(guó)國(guó)情的土地征用補(bǔ)償制度。具體來(lái)講,應(yīng)在憲法的相關(guān)規(guī)定下,科學(xué)合理制定系統(tǒng)完善的土地征用補(bǔ)償法。這樣可以將原來(lái)分散的補(bǔ)償規(guī)定匯集在一起,利于各條文間的銜接和立法精神協(xié)調(diào),進(jìn)而使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明確化,補(bǔ)償形式合理化。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)土地征用補(bǔ)償政府說(shuō)了算的問(wèn)題,應(yīng)加強(qiáng)規(guī)范土地征用補(bǔ)償行為,確保被征地農(nóng)民利益不受損害??梢酝ㄟ^(guò)建立土地價(jià)格評(píng)估制度和征地補(bǔ)償方案聽(tīng)證、審批制度,征地補(bǔ)償民主決策制度,征地補(bǔ)償爭(zhēng)議司法救濟(jì)制度等程序制度來(lái)避免該類(lèi)問(wèn)題的發(fā)生。
( 二) 合理分配土地征用補(bǔ)償費(fèi)用
針對(duì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)用分配不合理,農(nóng)民被征地后的收益無(wú)法得到保證問(wèn)題,我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步明確誰(shuí)征地,誰(shuí)出錢(qián)原則和誰(shuí)所有,誰(shuí)受益原則,確保征地補(bǔ)償所得費(fèi)用農(nóng)民能拿到手中,保護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益。避免因農(nóng)民合法權(quán)益受損,土地被征用后無(wú)穩(wěn)定的生活收入來(lái)源,做出危及社會(huì)穩(wěn)定和諧的行為。
論文關(guān)鍵詞 土地征用制度 征地補(bǔ)償 公益目的
2000年我國(guó)城市化率為36%,到2012年我國(guó)城市化率為52.27%,年均增長(zhǎng)率為1.36%,快速的城市化必然伴隨著大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地。土地是農(nóng)民的勞動(dòng)對(duì)象,也是其基本生活保障,保護(hù)農(nóng)民在征地過(guò)程中的利益是保障農(nóng)民權(quán)益的一個(gè)重要方面。由于我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度依然延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的基本制度框架,但其制度環(huán)境早已改變,其不適用性和滯后性日益突出,由此造成了現(xiàn)今土地征用過(guò)程中群體性事件日益增多。土地征用問(wèn)題將是未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)的重大公共問(wèn)題,其制度改革是深化政治改革的客觀要求。日本、韓國(guó)兩國(guó)雖然社會(huì)制度和基本土地制度和我國(guó)不同,但是三國(guó)人多地少、土地資源不足的國(guó)情是十分相似的。通過(guò)研究日本和韓國(guó)的土地征收制度,借鑒外國(guó),有利于健全我國(guó)土地征用制度。
一、日韓兩國(guó)國(guó)的土地征用制度
(一)日本的土地征用制度
日本土地征用制度主要包括三個(gè)方面:(1)公共事業(yè)需要。日本《土地征用法》第3條中確定35種公益事業(yè)是屬于可征用土地的范圍,包括建設(shè)公園、修建公路鐵路、港灣河道建設(shè)、修建學(xué)校社會(huì)福利設(shè)施等。(2)征地程序。日本的征用土地程序包括六個(gè)步驟:一是申請(qǐng)征地,二是登記土地以及建筑物,三是達(dá)成征購(gòu)協(xié)議,四是由征用委員會(huì)進(jìn)行裁定,五是讓地裁定,六是征用終結(jié)。(3)土地市場(chǎng)價(jià)賠償以及直接或間接經(jīng)濟(jì)損失賠償。日本《土地征用法》第69條規(guī)定,“賠償損失時(shí),必須對(duì)土地所有人和關(guān)系人分別進(jìn)行賠償”,第70條規(guī)定,“損失要用貨幣進(jìn)行賠償”,“對(duì)于提供代替土地等其他的賠償方法,不在此限”。日本土地征用補(bǔ)償主要分為五種:一是征用損失補(bǔ)償,即為按照因公共事業(yè)需要而被征用的私有財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格給予賠償。二是通損補(bǔ)償,即為賠償所有者因?yàn)楸徽鞯厮斐傻膿p失,主要是對(duì)土地附屬物的賠償。三是殘地補(bǔ)償,指由于征用或者使用屬于同一土地所有人的整片地中的一部分,造成殘地的價(jià)格下跌,以及其它殘地的損失時(shí),必須對(duì)其損失進(jìn)行賠償。四是離職者賠償,如果因?yàn)橥恋卣饔枚雇恋貦?quán)力者的雇傭人員失業(yè),因此也應(yīng)該做出相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;第五,事業(yè)損失賠償。事業(yè)損失補(bǔ)償指的是在建設(shè)過(guò)程中由于導(dǎo)致噪音、污水等而造成損失,進(jìn)而進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。同時(shí),日本政府為使失地農(nóng)民獲得適應(yīng)新的工作環(huán)境和勞動(dòng)技能在農(nóng)村推行了一套職業(yè)訓(xùn)練制度,提供學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)和相關(guān)職業(yè)技能訓(xùn)練。
(二)韓國(guó)土地征收制度
韓國(guó)土地征收補(bǔ)償制度主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容:(1)公益事業(yè)的范圍。韓國(guó)《土地征收補(bǔ)償法》第4條將公益事業(yè)分為八類(lèi)并詳細(xì)列舉了公益事業(yè)的范圍,主要包括國(guó)防事務(wù)、學(xué)校、道路等。(2)補(bǔ)償范圍。韓國(guó)土地征收補(bǔ)償范圍包括四個(gè)方面。一是地價(jià)補(bǔ)償,這是征地時(shí)最主要的補(bǔ)償,按照《土地公概念法案》規(guī)定,統(tǒng)一以公示地價(jià)為征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是殘余補(bǔ)償,其包括殘余地征收補(bǔ)償、殘余地價(jià)格下降補(bǔ)償和殘余地工程費(fèi)補(bǔ)償。三是遷移補(bǔ)償。即為公共需要而收用或使用土地,而又不是進(jìn)行公益事業(yè)所必需的,則令其遷移,遷移所需費(fèi)用由起業(yè)人予以補(bǔ)償。四是其他補(bǔ)償,韓國(guó)土地收用法規(guī)定,對(duì)于被收用人因收用或使用其土地,致使土地所有權(quán)人或關(guān)系人蒙受營(yíng)業(yè)上的損失時(shí),也應(yīng)予以補(bǔ)償。(3)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)土地的補(bǔ)償是以協(xié)議成立或征收裁決當(dāng)時(shí)的價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn),即所謂時(shí)價(jià)補(bǔ)償。其標(biāo)準(zhǔn)是以事業(yè)認(rèn)定公告當(dāng)時(shí)的公示地價(jià)為基準(zhǔn)。對(duì)物件征收的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)考慮與同種物件附近的交易價(jià)格等的合理的價(jià)格。(4)征收程序。韓國(guó)征地程序主要包括三個(gè)步驟:一是公益事業(yè)認(rèn)定程序,二是協(xié)議程序,三是裁決程序,四是異議申請(qǐng)程序和訴訟程序。
(三)日韓兩國(guó)土地征用制度的特點(diǎn)
第一,公益性。日、韓三國(guó)都是私有制國(guó)家,土地屬于私人,私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。土地征用是國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制手段,私人無(wú)權(quán)征用土地。只有以公益事業(yè)為目的,且必須正當(dāng)程序和合理賠償?shù)那疤嵯拢瑖?guó)家才能使用征地權(quán)。這樣才能避免征用權(quán)的濫用。第二,法制性。兩國(guó)法律對(duì)于土地征用的程序、補(bǔ)償、條件和解決糾紛等各個(gè)方面做了嚴(yán)格規(guī)定。政府使用征地權(quán),必須尊重司法,遵循既定的法律程序,采用法律手段而非行政手段解決征地過(guò)程中的糾紛。第三,市場(chǎng)性。征地補(bǔ)償必須符合市場(chǎng)規(guī)律,由市場(chǎng)決定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。政府給定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需要依據(jù)市場(chǎng)價(jià)格制定,公民對(duì)于政府補(bǔ)償價(jià)格也可提出質(zhì)疑,并通過(guò)法律程序解決爭(zhēng)議。第四,廣泛性。兩國(guó)法律均對(duì)征地補(bǔ)償范圍作出了明確規(guī)定,補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容不只包括土地市場(chǎng)價(jià),還包括附屬物損失、所有者和利害關(guān)系人損失以及失地人員的就業(yè)培訓(xùn)與保障等,充分維護(hù)了土地所有者和利害相關(guān)人的利益。
二、我國(guó)土地征用制度的主要問(wèn)題
城鎮(zhèn)化的高速進(jìn)展必然涉及到土地征用,土地征用制度的合理與否直接關(guān)系到數(shù)億即將“進(jìn)城”的農(nóng)民的利益,對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要影響。目前,我國(guó)土地征用制度中存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
第一,不健全的土地產(chǎn)權(quán)制度。我國(guó)農(nóng)村土地屬于集體所有,表面上產(chǎn)權(quán)清晰,實(shí)際上是一種“所有權(quán)缺位”。農(nóng)民沒(méi)有土地的所有權(quán),只有不完整的使用權(quán)。征地的過(guò)程是集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地,再轉(zhuǎn)變其他用地的過(guò)程。農(nóng)民對(duì)于土地沒(méi)有控制權(quán),同時(shí)農(nóng)民土地集體所有權(quán)是不能交易的,在征收過(guò)程中其利益容易受到不法侵害。
第二,土地征用制度缺乏規(guī)范性。中國(guó)現(xiàn)有法律體系中關(guān)于征地的相關(guān)規(guī)定存在著相互矛盾的地方。同時(shí)不管是商業(yè)用地還是公益用地都需要先將集體土地國(guó)有化再使用,這也違背了憲法中有關(guān)公益事業(yè)為目的征地的精神。政府常常為商業(yè)用地濫用征地權(quán)。在我國(guó)的土地征用過(guò)程中,被征地人沒(méi)有參與權(quán)、知情權(quán)和質(zhì)疑權(quán),只能被動(dòng)地接受征地實(shí)施,或者采用上訪(fǎng)或者其他非法手段表示抗議。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的參與權(quán)也流于形式。同時(shí),政府作為征地過(guò)程中的收益者,其對(duì)于征地爭(zhēng)議的裁決的可行性和可操作性較差,有失公平和公正。
第三,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不公平性?!锻恋胤ā返?7條規(guī)定,“征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”,“每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍”,“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”,“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”。現(xiàn)有法律規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以說(shuō)只是對(duì)原有土地部分使用權(quán)的補(bǔ)償。對(duì)于安置補(bǔ)助費(fèi),大多數(shù)地方政府在征地時(shí)則會(huì)選擇性的忽略,盡量只征地不拆遷。農(nóng)民失去土地后也失去了基本生活保障,政府對(duì)于失地農(nóng)民的就業(yè)安置和就業(yè)保障方面基本上無(wú)所作為。另外,在商業(yè)用地征用過(guò)程中,政府以較低的賠償金額獲得土地,然后以遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于賠償金額的價(jià)格出讓給開(kāi)發(fā)商。開(kāi)發(fā)商的高回報(bào)率和政府的高額土地出讓價(jià)格讓農(nóng)民感到不公平。
三、日韓兩國(guó)土地征用制度對(duì)我國(guó)的啟示
與日韓等發(fā)達(dá)國(guó)家比較完善的土地征用補(bǔ)償制度相比,我國(guó)的土地征用補(bǔ)償制度存在著許多問(wèn)題,中國(guó)應(yīng)積極學(xué)習(xí)和借鑒其他國(guó)家相關(guān)土地征用補(bǔ)償制度,盡快改進(jìn)和完善中國(guó)的土地征用制度。
第一,明確產(chǎn)權(quán)。要保護(hù)農(nóng)民權(quán)利,要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)制度的法律化,包括土地所有權(quán)主體的模糊身份應(yīng)有明確界定,政府關(guān)于承包期延長(zhǎng)的政策明確用法律條文規(guī)定。只有產(chǎn)權(quán)明確,才能確定土地賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),確定補(bǔ)償對(duì)象,防止侵權(quán)行為的產(chǎn)生。
第二,規(guī)范公益事業(yè)征地和其他用途征地。應(yīng)該立法確定公益事業(yè)征地的類(lèi)型,政府只能為公共事業(yè)行使土地征用權(quán)。對(duì)于商業(yè)用地征用,由使用者和土地所有者之間依法協(xié)商土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓事宜,政府應(yīng)該作為監(jiān)督者維護(hù)農(nóng)民的利益,而不是作為參與者在其中謀利。同時(shí),為公益事業(yè)征用土地時(shí),政府不能以大多數(shù)的利益為由讓被征地人的利益受損,以應(yīng)獨(dú)立第三方的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)土地價(jià)值評(píng)估報(bào)告為依據(jù)制定相關(guān)的賠償標(biāo)準(zhǔn)。
關(guān)鍵詞:土地征用;存在缺陷;改進(jìn)方案
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當(dāng)前,我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展的時(shí)期,根據(jù)國(guó)外先進(jìn)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明,在這個(gè)時(shí)期容易出現(xiàn)大量的土地征用情況,而我國(guó)的基本國(guó)情是人多地少,要想滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展需求就需要解決其中存在的土地問(wèn)題,為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供動(dòng)力支持。我國(guó)現(xiàn)有的土地征用制度缺乏完善性,而且存在諸多漏洞,在進(jìn)行土地征用過(guò)程中難以滿(mǎn)足農(nóng)民需求,這對(duì)于維持社會(huì)穩(wěn)定影響較大,對(duì)此,我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),完善相關(guān)的制度法規(guī),以加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。
一、土地征用概述
我國(guó)的土地主要實(shí)行社會(huì)主義公有制度,包括農(nóng)民集體所有制和全民所有制兩種類(lèi)型,土地征用主要是指國(guó)家為了全社會(huì)利益,根據(jù)法律法規(guī)給予農(nóng)村集體或個(gè)人相應(yīng)補(bǔ)償,以將農(nóng)民集體擁有的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)給國(guó)家,以促進(jìn)國(guó)家的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公益事業(yè)發(fā)展。無(wú)論是社會(huì)主義國(guó)家還是資本主義國(guó)家,都設(shè)置了相應(yīng)的土地征用制度,這對(duì)于社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。
在實(shí)行土地征用的過(guò)程中需要遵循一定的原則,應(yīng)當(dāng)合理利用土地、保護(hù)耕地、保證國(guó)家建設(shè)用地,同時(shí)采用土地補(bǔ)償?shù)脑瓌t,以確保農(nóng)民在失去土地后仍有所依,可以持續(xù)生產(chǎn)和發(fā)展。在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中,土地是非常珍貴、稀缺的資源,因此,在進(jìn)行土地征用的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合理用地,以最少的資源促進(jìn)我國(guó)最快的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益最大化。
二、土地征用中存在的缺陷
1、缺乏完善的征地制度和產(chǎn)權(quán)制度
在我國(guó)的法律中規(guī)定,農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有,并未規(guī)定誰(shuí)是真正的土地所有權(quán)者,這樣,如果出現(xiàn)土地征用情況,在補(bǔ)償過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn)混亂,沒(méi)有明確的土地產(chǎn)權(quán),就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村集體在征地談判過(guò)程中處于弱勢(shì)地位,由集體推出的代表也很難充分考慮大家的利益,從而使得在土地征用過(guò)程中損失慘重。由于殘缺的征地制度和產(chǎn)權(quán)制度影響,使得土地資源配置不合理,甚至存在著征而不用或者是多征少用的情況,這樣便使得大量的耕地資源被浪費(fèi),使得大量農(nóng)民無(wú)地可種,無(wú)利可獲。
2、土地征用過(guò)程缺乏有效監(jiān)督
在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中,一塊有價(jià)值的土地對(duì)于利益追求者來(lái)說(shuō)是非常重要的,因此,在土地征用過(guò)程中就會(huì)不可避免的出現(xiàn)一些土地征用不合理現(xiàn)象,而大部分的腐敗行為也都與土地征用關(guān)系密切,如廣東省的原副省長(zhǎng),利用權(quán)職為其女兒在香港注冊(cè)皮包公司批地,3500畝土地一轉(zhuǎn)手便賺取2800萬(wàn)利潤(rùn),而這正是由于土地征用過(guò)程缺乏有效監(jiān)督和控制所導(dǎo)致的。土地是農(nóng)民賴(lài)以生存的基礎(chǔ),在土地征用過(guò)程中,由于腐敗行為滋生,導(dǎo)致大量的土地被征用,卻未得到合理補(bǔ)償,從而嚴(yán)重?fù)p害了廣大人民群眾的利益,就當(dāng)前的發(fā)展情況來(lái)說(shuō),強(qiáng)化土地征用過(guò)程的監(jiān)督和管理仍舊是重中之重。
3、征地補(bǔ)償?shù)?/p>
征地補(bǔ)償主要是指國(guó)家占用了農(nóng)民的耕地,需要給予其適當(dāng)補(bǔ)償,以確保農(nóng)民在失去土地后仍舊能夠繼續(xù)生存和發(fā)展,隨著我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè),對(duì)于農(nóng)民利益的關(guān)注度越來(lái)越高,對(duì)于損害農(nóng)民利益的行為也采取了一系列措施實(shí)行嚴(yán)厲打擊。但是我國(guó)現(xiàn)有的《土地管理法》中關(guān)于征地的法律法規(guī)制度仍然帶有鮮明的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩,認(rèn)為征地是國(guó)家行為,農(nóng)村集體只能夠服從,采取的適當(dāng)補(bǔ)償策略并不是等價(jià)補(bǔ)償,而是低價(jià)補(bǔ)償,由此嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。我國(guó)現(xiàn)有人口中,農(nóng)村人口仍占有重要比例,社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)就是為了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),更好的滿(mǎn)足農(nóng)民的生產(chǎn)和發(fā)展需求。但過(guò)低的征地補(bǔ)償使得農(nóng)民失去了土地卻得不到應(yīng)有賠償,這勢(shì)必會(huì)對(duì)我國(guó)的社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建產(chǎn)生巨大影響。
三、改進(jìn)土地征用的策略
1、建立健全征地制度及產(chǎn)權(quán)制度
正所謂無(wú)規(guī)矩不成方圓,一項(xiàng)制度的實(shí)施,只有制定相應(yīng)的法律規(guī)則,才能夠起到有效的約束作用,以減少違法行為的發(fā)生,確保制度實(shí)施的順利進(jìn)行。因此,對(duì)于土地征用的相關(guān)問(wèn)題,首先應(yīng)當(dāng)建立健全征地制度及產(chǎn)權(quán)制度,明確規(guī)定土地征用應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償?shù)臈l款,實(shí)行公平補(bǔ)償原則,同時(shí)還應(yīng)當(dāng)明確土地的所有者,不能夠用農(nóng)村集體來(lái)概括,以確保農(nóng)民能夠?yàn)樽陨淼睦嫔暝V,在土地征用過(guò)程中,政府應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民站在對(duì)等的角度,賦予其平等的談判地位和話(huà)語(yǔ)權(quán),對(duì)于土地征用的補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由雙方協(xié)定,而非一方占據(jù)主導(dǎo)。此外,對(duì)于《土地征用法》應(yīng)當(dāng)不斷修訂和完善,確保土地征用過(guò)程中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依,同時(shí)嚴(yán)厲打擊違法行為,以確保農(nóng)民的合法利益。
2、加強(qiáng)土地征用過(guò)程的監(jiān)督與控制
土地征用過(guò)程也是可能滋生腐敗的過(guò)程,如果缺乏有效的監(jiān)督與控制措施,勢(shì)必仍舊會(huì)出現(xiàn)像案件的情況,從而給國(guó)家和農(nóng)民都帶來(lái)嚴(yán)重的損失。對(duì)此,在土地征用過(guò)程中首先應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的征用程序,對(duì)于土地征用方案應(yīng)當(dāng)事前公告,并在土地征用過(guò)程中鼓勵(lì)公眾積極參與,對(duì)征用土地的用途進(jìn)行監(jiān)督,同時(shí),政府還應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)和建議,制定與征地用途相符合的補(bǔ)償機(jī)制,對(duì)于補(bǔ)償方式,也應(yīng)當(dāng)充分尊重民眾意見(jiàn),以確保土地估價(jià)合理,對(duì)于農(nóng)民的土地補(bǔ)償公平。對(duì)于土地征用過(guò)程中可能出現(xiàn)腐敗的環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)密監(jiān)控,如果發(fā)生腐敗行為,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲懲罰,維護(hù)農(nóng)民群眾的利益。通過(guò)規(guī)范土地征用過(guò)程,鼓勵(lì)農(nóng)民群眾參與到土地征用過(guò)程中,能夠更充分的考慮民眾利益,并確保征用環(huán)節(jié)透明化,減少損害農(nóng)民利益的行為。
3、完善土地征用補(bǔ)償機(jī)制
政府為了公共利益而采取一種行為,雖然是為了廣大人民群眾的利益考慮,但也是以損害某一部分個(gè)人利益來(lái)實(shí)現(xiàn)的,如果不能夠給予個(gè)人適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償,勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致社會(huì)混亂。因此,對(duì)于個(gè)人利益的損害,應(yīng)當(dāng)由政府及社會(huì)來(lái)承擔(dān),確立、科學(xué)、合理的補(bǔ)償原則,從而確保全社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性。因此,在土地征用過(guò)程中,政府應(yīng)當(dāng)充分考慮農(nóng)民群眾的利益,建立完善的土地征用補(bǔ)償機(jī)制,細(xì)化各項(xiàng)補(bǔ)償項(xiàng)目,確保農(nóng)民群眾了解每一項(xiàng)土地補(bǔ)償策略及相關(guān)費(fèi)用。再給予農(nóng)民適當(dāng)?shù)慕疱X(qián)補(bǔ)償后,政府還應(yīng)當(dāng)積極為農(nóng)民提供工作場(chǎng)所,避免勞動(dòng)力閑置,以確保農(nóng)民在失去土地后仍舊能夠繼續(xù)生存和發(fā)展,從而滿(mǎn)足我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)要求。
結(jié)束語(yǔ):
土地是屬于農(nóng)村集體的,國(guó)家在征用土地的過(guò)程中必須充分考慮農(nóng)民的利益,構(gòu)建完善的土地征用補(bǔ)償機(jī)制,并建立健全相關(guān)的土地征用制度,加強(qiáng)土地征用過(guò)程的監(jiān)督與控制,并為這些失去土地的農(nóng)民提供工作場(chǎng)所,實(shí)現(xiàn)合理安置,以為我國(guó)的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供動(dòng)力支持,保護(hù)被征用土地農(nóng)民的合法權(quán)益,更好的推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。
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我國(guó)土地實(shí)行社會(huì)主義公有制,包括全民所有制和農(nóng)民集體所有制兩種形式。作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式,土地所有權(quán)也相應(yīng)存在國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類(lèi)型。土地征用是保證國(guó)家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施。土地征用是國(guó)家、集體、個(gè)人之間發(fā)生的因公共利益需要,依照法律規(guī)定的程序、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)家所有的一種行政行為。
土地征用具有以下幾個(gè)法律特征:
1、土地征用應(yīng)當(dāng)以國(guó)家公共利益為目的
各國(guó)有關(guān)征用土地的概念和稱(chēng)呼雖不完全相同,但是有一點(diǎn)是共同的,即征用的目的應(yīng)當(dāng)是公共利益的需要。不同的國(guó)家不同的時(shí)期對(duì)“公共利益”有不同的理解。一般來(lái)講,根據(jù)法律追求正義的價(jià)值取向,不能動(dòng)用國(guó)家公權(quán)為個(gè)別團(tuán)體或私人謀利。我國(guó)對(duì)公共利益的界定目前還比較原則,但是有關(guān)實(shí)施條例也不夠具體,至使征地權(quán)常常被擴(kuò)大話(huà)使用。
2、土地征用的主體必須是國(guó)家。
只有國(guó)家才能在國(guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體,只有國(guó)家才能享有國(guó)家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利,盡管直接需要土地的并非是國(guó)家,但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要,依照法律規(guī)定的程序向土地機(jī)關(guān)提出用地申請(qǐng),并在申請(qǐng)批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán),另外還要明確國(guó)家雖是征用土地的主體,但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)和人民政府,他們對(duì)外代表國(guó)家具體行使此權(quán)。
3、土地征用是國(guó)家行政行為,具有強(qiáng)制性。
國(guó)家建設(shè)征用土地并非民事行為,而是國(guó)家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。①這是因?yàn)閲?guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體--國(guó)家,土地被征用的集體組織(農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì))的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致,而是基于國(guó)家的單方面的意思表示,無(wú)需被征用土地的所有人同意。國(guó)家征用土地的指令,是行政命令。對(duì)此,土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。
4、征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件。
國(guó)家建設(shè)征用土地與沒(méi)收土地不同,不是無(wú)償強(qiáng)制而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行,但是又與土地征購(gòu)不同,它不是等價(jià)的買(mǎi)賣(mài)而是有補(bǔ)償條件的征用。所謂適當(dāng)補(bǔ)償,就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償,征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當(dāng)指出的是,盡管土地為國(guó)家征用,但是土地補(bǔ)償費(fèi)以及其他費(fèi)用并不是由國(guó)家直接支付,而是由用地單位支付。
我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地征用包括以下幾個(gè)程序:
征地方案的擬定。需要征地的市縣政府?dāng)M定有關(guān)農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地征地方案。用地單位向擬定機(jī)關(guān)所屬的土地行政主管部門(mén)報(bào)建設(shè)項(xiàng)目說(shuō)明書(shū)和有關(guān)方案,有關(guān)行政主管部門(mén)認(rèn)為所報(bào)材料齊全、符合法定條件的,在5日內(nèi)上報(bào)本級(jí)政府審核。
批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的審批。
有關(guān)市縣政府對(duì)其審核同意的征地方案,連同其他有關(guān)材料,逐級(jí)上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的政府審批。
批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的內(nèi)部批復(fù)。
批準(zhǔn)征地的政府作出同意征地的決定的,直接行文或者由其土地行政主管部門(mén)代為行文向下一級(jí)政府作出內(nèi)部批復(fù)。
征地決定的外部送達(dá)。
《土地管理法》及實(shí)施條例規(guī)定,“征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后,由被征用土地的市、縣人民政府組織實(shí)施,并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征地用途、范圍、面積及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人口安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽饔猛恋厮诘氐泥l(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告?!?/p>
集體土地征用制度實(shí)施狀況
征用補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)不合理。
據(jù)調(diào)查,在我國(guó)現(xiàn)有的征地中80%以上的征地都是基于商業(yè)利益需要,一塊農(nóng)地一旦被征用其市值就會(huì)上升幾十倍甚至百倍。而農(nóng)民所獲補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。其中,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和,按規(guī)定最高不得超過(guò)土地被征用前三年平均產(chǎn)值的30倍。由于我國(guó)特殊的國(guó)情,集體土地對(duì)農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料,還是保障資料。土地征用是對(duì)集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移,農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營(yíng)權(quán),失去生活的可靠來(lái)源和保障。農(nóng)民失去土地后,征地補(bǔ)償收入就是他們的養(yǎng)老錢(qián),但是他們目前所得這筆錢(qián)不足以承擔(dān)這樣的職責(zé)。因此在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性,使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民,并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益,用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。
2、土地征用程序不規(guī)范。
我國(guó)土地征用的程序僅是針對(duì)土地的保護(hù),沒(méi)有體現(xiàn)出對(duì)農(nóng)民權(quán)利的保護(hù),政府在 征用農(nóng)村土地的方案做出后,由縣級(jí)以上政府予以公告并組織實(shí)施,土地征用方案和安置方案均在批準(zhǔn)之后才公告,這時(shí)農(nóng)民不管有任何理由,都不會(huì)影響征地方案的實(shí)施。
完善農(nóng)村土地征用制度的思考
完善立法,合理界定公共利益的范圍
既然“公共利益”是 法定的行使征地權(quán)的前提條件,那么這一法定條件就必須明確而具體。因?yàn)椴煌娜藢?duì)“公共利益”可以作出各種不同的解釋. 對(duì)“公共利益”進(jìn)行擴(kuò)大化解釋?zhuān)粌H可以使征地權(quán)力的行使名正言順,而且還可使部分單位和個(gè)人獲得可觀的利益,那么對(duì)“公共利益”擴(kuò)大化解釋就會(huì)繼續(xù)下去?!肮怖妗边@一本來(lái)旨在維護(hù)大多數(shù)人利益的立法規(guī)定,由于立法本身的漏洞卻成了少數(shù)人牟利的工具,因此法定條件應(yīng)當(dāng)具有特定性和唯一性。
完善土地征用程序。
摘 要 隨著我國(guó)城市化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快,農(nóng)村集體土地被征用的規(guī)模不斷擴(kuò)大,同時(shí)農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)用分配相關(guān)問(wèn)題也隨之發(fā)生,如何優(yōu)化農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)用分配管理,已經(jīng)成為相關(guān)管理部門(mén)的重要工作任務(wù)。本文首先分析了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村征地補(bǔ)償分配問(wèn)題及其產(chǎn)生原因,進(jìn)而提出了完善農(nóng)村征地補(bǔ)償分配管理的有效措施,可以為農(nóng)村土地補(bǔ)償分配管理提供合理的參考。
關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地 征用 補(bǔ)償 分配管理
農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)的分配直接關(guān)系到農(nóng)民的直接利益,如果處理不當(dāng),不僅會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的合法權(quán)益受到損壞,甚至有可能導(dǎo)致影響農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的問(wèn)題發(fā)生。因此,總結(jié)我國(guó)農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)用分配改革過(guò)程中的各項(xiàng)問(wèn)題,并根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律以及政策要求,優(yōu)化農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)用分配制度,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)用改革,已近成為相關(guān)管理部門(mén)的重要工作任務(wù),這對(duì)于構(gòu)建和諧穩(wěn)定的新農(nóng)村建設(shè)環(huán)境也具有重要的意義。
一、農(nóng)村土地征用補(bǔ)償分配糾紛問(wèn)題
(1)地方政府與農(nóng)村集體組織的糾紛。通常情況下,農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配方式以及分配比例是由上級(jí)主管政府制定,因此征地補(bǔ)償費(fèi)用經(jīng)常出現(xiàn)截留的現(xiàn)象,導(dǎo)致征地補(bǔ)償費(fèi)用難以全部落入農(nóng)民群眾手中,導(dǎo)致政府與農(nóng)村集體組織之間出現(xiàn)分配糾紛。
(2)農(nóng)村集體組織與農(nóng)民的分配糾紛。村委會(huì)或者村民小組在決定土地征用分配對(duì)象時(shí),如果隨意性較強(qiáng),就會(huì)導(dǎo)致村民與村集體經(jīng)濟(jì)組織、或村民委員會(huì)、或村民小組之間因?yàn)橥恋卣饔醚a(bǔ)償問(wèn)題出現(xiàn)糾紛,不利于土地征用工作的順利開(kāi)展。
二、農(nóng)村土地征用補(bǔ)償分配糾紛原因分析
(1)土地征用補(bǔ)償分配缺乏相應(yīng)的法律支持。由于針對(duì)農(nóng)村土地征用補(bǔ)償分配問(wèn)題,我國(guó)目前還沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的法律文件,也未能制定的一系列管理文件,在土地征用補(bǔ)償分配上既不夠細(xì)致也缺乏針對(duì)性,因而導(dǎo)致土地征用補(bǔ)償工作也缺乏法律的約束與規(guī)范,當(dāng)農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)募m紛發(fā)生時(shí),難以依照法律規(guī)定進(jìn)行裁定。
(2)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定,農(nóng)村征地補(bǔ)償一般是按照三年之內(nèi)的量產(chǎn)平均值、勞動(dòng)力等綜合考慮確定的,但是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同的影響,僅僅依靠這一依據(jù)制定農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),勢(shì)必導(dǎo)致以土地作為主業(yè)的農(nóng)業(yè)家庭補(bǔ)償金額難以滿(mǎn)足生活所需。
(3)農(nóng)村征地補(bǔ)償收益主體不明確。由于國(guó)家相關(guān)的法律以及政策體系中,對(duì)于農(nóng)村征地補(bǔ)償分配的主體規(guī)定并不明確,而且在費(fèi)用發(fā)放上大多采取中央財(cái)政撥款、各級(jí)政府主管發(fā)放的模式,這就導(dǎo)致了農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)用截留克扣的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,對(duì)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益造成了侵害。
(4)農(nóng)村征地補(bǔ)償分配程序不完善。雖然國(guó)家對(duì)于農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配有著嚴(yán)格的要求,要求征地以及補(bǔ)償流程均需要經(jīng)過(guò)聽(tīng)證以及公示,但是在各級(jí)政府的具體實(shí)施上,忽視了對(duì)于這一程序的重視,部分地區(qū)在土地補(bǔ)償費(fèi)用的分配管理上,甚至沒(méi)有經(jīng)過(guò)必要的核實(shí)與公示,因而導(dǎo)致農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配不公平,農(nóng)民在征地補(bǔ)償活動(dòng)中的權(quán)益遭受侵害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
三、農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)用分配制度完善措施研究
(1)為農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)用分配制度提供法律依據(jù)。我國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó),農(nóng)業(yè)也是我國(guó)重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),因此必須完善農(nóng)村土地管理方面的法律法規(guī)體系建設(shè)。缺乏法律依據(jù),勢(shì)必導(dǎo)致土地征用補(bǔ)償分配糾紛問(wèn)題在解決處理上處于尷尬境地,因此國(guó)家相關(guān)管理部門(mén)應(yīng)該針對(duì)農(nóng)村土地征用補(bǔ)償分配問(wèn)題,完善相關(guān)法律政策體系的建設(shè),為土地征用管理、土地補(bǔ)償發(fā)放以及土地補(bǔ)償分配提供法律支持,減少土地征用補(bǔ)償分配糾紛問(wèn)題的發(fā)生。
(2)完善農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的界定。農(nóng)民作為現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的弱勢(shì)群體,也是國(guó)家需要投入資金支持保護(hù)的對(duì)象。因此,國(guó)家應(yīng)該規(guī)范農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的界定,并盡可能的滿(mǎn)足農(nóng)民群眾的利益,通過(guò)設(shè)定農(nóng)村征地最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金確保補(bǔ)償費(fèi)用的發(fā)放,確保農(nóng)村征地補(bǔ)償管理的規(guī)范合理。
(3)規(guī)范農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)用分配程序。對(duì)于農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)用分配管理,首要原則是實(shí)現(xiàn)分配補(bǔ)償機(jī)制的公開(kāi)透明,應(yīng)該及時(shí)的將農(nóng)村征地補(bǔ)償分配中的各個(gè)細(xì)節(jié)進(jìn)行聽(tīng)證與公示,通過(guò)提供報(bào)表的或者是可查閱文件的方式,對(duì)農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)用分配進(jìn)行約束管理。其次,應(yīng)該采取措施將農(nóng)村被征地者吸引到農(nóng)村征地費(fèi)用補(bǔ)償分配管理之中,通過(guò)他們的參與來(lái)實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償安置費(fèi)用的使用、分配以及管理的規(guī)范化,在分配管理上充分發(fā)表自己意見(jiàn),并及時(shí)的維護(hù)自身的合法權(quán)益,避免土地征用補(bǔ)償分配管理糾紛的發(fā)生。
(4)優(yōu)化農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)用分配方案的制定程序。首先,農(nóng)村征地費(fèi)用補(bǔ)償分配方案的制定主體應(yīng)該是農(nóng)村基層組織,通過(guò)召開(kāi)農(nóng)村基層村民大會(huì)初步制定分配方案,并經(jīng)由村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督與審查。其次,對(duì)于分配方案制定后,應(yīng)該由村委會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督,并調(diào)查核實(shí)后方可實(shí)施,對(duì)于存在糾紛的,則應(yīng)該由村委進(jìn)行調(diào)節(jié)。第三,在土地補(bǔ)償款分配方案制定后,應(yīng)該及時(shí)的公示并聽(tīng)取村民的意見(jiàn),給予村民相應(yīng)的知情權(quán)以及話(huà)語(yǔ)權(quán),避免分配方案糾紛的發(fā)生。第四,在農(nóng)村征地費(fèi)用補(bǔ)償方案制定以后,應(yīng)該由上級(jí)主管部門(mén)組織進(jìn)行宣講,特別是涉及到法律原則的問(wèn)題,避免分配方案在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)違反法律的現(xiàn)象。
四、結(jié)語(yǔ)
近年來(lái)隨著農(nóng)村土地征用規(guī)模的不斷擴(kuò)大,由此導(dǎo)致的農(nóng)村土地征用補(bǔ)償費(fèi)用分配問(wèn)題也不斷增加,對(duì)于農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定造成了較多不利的影響。因此,各級(jí)政府管理部門(mén)應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到完善農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)用分配制度的意義,并通過(guò)優(yōu)化土地征用分配方案制定流程,強(qiáng)化過(guò)程實(shí)施監(jiān)管等一系列措施,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地征用補(bǔ)償費(fèi)用分配管理的法制化、規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化。
參考文獻(xiàn):
關(guān)鍵字:土地征用;問(wèn)題;對(duì)策
一、前言
眾所周知,人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情,人均土地更是緊缺。就農(nóng)村和農(nóng)民而言,土地是一種十分重要的生產(chǎn)要素和資源,是農(nóng)民的“最低生活保障線(xiàn)”,是農(nóng)民賴(lài)以生活的基礎(chǔ)。當(dāng)今,我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化進(jìn)程飛速推進(jìn)的時(shí)期,用地量不斷增加和大量土地被占用自然必不可少,我國(guó)在土地征用過(guò)程中尚存在諸多問(wèn)題。
二、土地征用過(guò)程中存在的問(wèn)題
(一)征地持續(xù)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)及成本過(guò)高
通地工作一般分為五個(gè)環(huán)節(jié),分別是發(fā)出征地通告、簽署征地協(xié)議、凍結(jié)人口、公示征地協(xié)議和凍結(jié)人口的名單、落實(shí)各類(lèi)補(bǔ)償。雙方的參與和協(xié)商決定著每一個(gè)環(huán)節(jié)的順利進(jìn)行,每個(gè)環(huán)節(jié)中只要有任何一方不贊同,工作就難以進(jìn)行下去。當(dāng)然,政府部門(mén)可以使用強(qiáng)制措施,但是這樣傷害了人民對(duì)政府的信任,所以相關(guān)部門(mén)不到萬(wàn)不得已的情況下,絕不可以對(duì)村民采取強(qiáng)制性措施。征地工作的開(kāi)展面臨種種困難必然會(huì)導(dǎo)致征地持續(xù)時(shí)間過(guò)長(zhǎng),并且持續(xù)的時(shí)間越長(zhǎng),投入的人力、物力、財(cái)力也肯定會(huì)更多,這樣必然會(huì)導(dǎo)致資源的巨大浪費(fèi),極大地降低征地工作的效率,以及提高征地工作的費(fèi)用。
(二)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理
我國(guó)目前的征地補(bǔ)償一般是根據(jù)被征用土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償,根據(jù)省統(tǒng)計(jì)部門(mén)公布的該縣區(qū)耕地的前三年平均產(chǎn)值和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、消費(fèi)水平對(duì)土地進(jìn)行估價(jià)補(bǔ)償。表面上看這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很合情合理,但是這樣的征地補(bǔ)償中根本沒(méi)有考慮土地的市場(chǎng)價(jià)值,因?yàn)橥恋剡€具有增量?jī)r(jià)值。根據(jù)調(diào)查,地方政府在土地增量利益的分配中獲得了絕大部分的增量利益,而作為土地真正主人的農(nóng)民所獲得的部分卻十分少。積蓄本來(lái)就很少的農(nóng)民,在獲取安置房的時(shí)候還要補(bǔ)付給建筑公司一筆不少的資金,這對(duì)大部分的農(nóng)民來(lái)說(shuō)是不容易的。國(guó)家征地搞建設(shè)的同時(shí),不應(yīng)該犧牲農(nóng)民的利益,農(nóng)民的政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利都應(yīng)該得到維護(hù)。
(三)征地過(guò)程農(nóng)民缺乏話(huà)語(yǔ)權(quán)
在土地征用過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié),農(nóng)民都處在一個(gè)被動(dòng)的地位。不管農(nóng)民愿意和滿(mǎn)意與否,政府都可以利用其手中的權(quán)利,對(duì)集體土地進(jìn)行強(qiáng)制、有償征購(gòu)和使用。這個(gè)過(guò)程中即使有農(nóng)民小組協(xié)助政府工作,也往往不能真正代表農(nóng)民的利益。作為土地真正的主人,農(nóng)民卻不能真正為自己做主,沒(méi)能真正參與到征地工作的過(guò)程中,自己表達(dá)意愿的自由受到限制,缺乏話(huà)語(yǔ)權(quán)。
(四) 征地后農(nóng)民轉(zhuǎn)移安置不到位
根據(jù)調(diào)查,政府對(duì)失地農(nóng)民一般實(shí)行“一次性的買(mǎi)斷式給付”的安置辦法,即對(duì)自謀職業(yè)的一次性發(fā)放安置補(bǔ)償費(fèi),對(duì)老小安置對(duì)象的一次性發(fā)放生活補(bǔ)助費(fèi),這樣的做法雖然簡(jiǎn)化了政府工作,但是政府也就沒(méi)有做好對(duì)于農(nóng)民利益的保障工作。因?yàn)檗r(nóng)民普遍沒(méi)有接受過(guò)較高的教育,投資理財(cái)能力較差,所以自謀職業(yè)對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)簡(jiǎn)直天方夜譚。農(nóng)民的土地在被征用過(guò)后,他們沒(méi)有得到相應(yīng)合理的發(fā)展機(jī)會(huì)。由于征地后對(duì)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移安置的不到位,大部分失地農(nóng)民是靠安置費(fèi)過(guò)日子,沒(méi)有其他的收入來(lái)源。于是就出現(xiàn)了“種田無(wú)地,上班無(wú)崗,低保無(wú)份”的新型“三無(wú)”農(nóng)民。
三、 解決土地征用問(wèn)題的對(duì)策建議
(一) 建立和完善利益分配機(jī)制
政府部門(mén)應(yīng)該足夠地重視和保護(hù)失地農(nóng)民的利益。在征地過(guò)程中,政府部門(mén)必須堅(jiān)持公平、公開(kāi)、公正的“三公”原則,讓被征地農(nóng)民對(duì)征地工作更加信服和認(rèn)可,盡量對(duì)失地農(nóng)民在土地征用過(guò)程中所遭受的損失進(jìn)行補(bǔ)償。為此,必須建立和完善征地過(guò)程中的利益分配機(jī)制,處理好政府、村級(jí)組織與被征地農(nóng)民三者之間的利益關(guān)系,加快征地工作的進(jìn)程, 減少征地工作的成本,提高征地工作的效率。
(二)完善相關(guān)法律制度和監(jiān)督機(jī)制
目前,我國(guó)還沒(méi)有很健全的土地征用法律法規(guī)。完善和可行的土地征用法律法規(guī)是城市化快速推進(jìn)過(guò)程中土地征用順利進(jìn)行的良好保證。沒(méi)有完善的專(zhuān)門(mén)的土地征用法規(guī)就不能很好地規(guī)范征地主體的權(quán)力和義務(wù),而造成征地工作的隨意性增大的后果。所以國(guó)家應(yīng)該盡快出臺(tái)土地征用專(zhuān)門(mén)法規(guī),并對(duì)其進(jìn)行大力的宣傳,努力提高農(nóng)民的法律水平和意識(shí)并學(xué)會(huì)利用法律保護(hù)自己的切身利益。另外在監(jiān)督方面,必須成立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督小組對(duì)土地征用工作進(jìn)行監(jiān)管,政府不能既充當(dāng)執(zhí)行者又充當(dāng)監(jiān)督者。
(三)成立能夠代表多數(shù)農(nóng)民利益的組織
目前我國(guó)村民小組實(shí)際擁有農(nóng)村土地的集體所有權(quán),所以農(nóng)民能夠推選值得自己信任的代表成立可以代表大部分農(nóng)民利益的農(nóng)民代表組織。如此就能夠把弱勢(shì)的農(nóng)民組織起來(lái),提高農(nóng)民在征地談判過(guò)程中的地位,增強(qiáng)農(nóng)民的話(huà)語(yǔ)權(quán),從而使農(nóng)民自身的利益得到更好的保護(hù)。
(四)征地補(bǔ)償引入市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制
前面也提到我國(guó)目前的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)被征土地前三年平均產(chǎn)值的倍數(shù)來(lái)估價(jià)補(bǔ)償?shù)?,這樣往往導(dǎo)致農(nóng)民得不到被征土地的實(shí)際損失。如今,我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)行了很多年,我們應(yīng)該把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制引入到今天的征地補(bǔ)償工作中來(lái),利用市場(chǎng)給被征土地定價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償,同時(shí)應(yīng)該在進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí),讓失地農(nóng)民享受土地的增量?jī)r(jià)值而不至于讓他們成為“三無(wú)”農(nóng)民 。
(五)妥善安置失地農(nóng)民
被征地的農(nóng)民在失去土地后的處境十分尷尬,他們既不可以享受到城市居民那樣的公共服務(wù)、社會(huì)保障,又失去了他們賴(lài)以生存的土地。農(nóng)轉(zhuǎn)非之后,他們成為了城市里的邊緣人,想要完全地融入城市生活對(duì)他們來(lái)說(shuō)非常困難。所以,政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)那些被征地農(nóng)民的再就業(yè)教育,并且加強(qiáng)對(duì)他們子女的教育。
四、結(jié)論
目前我國(guó)的土地制度是一種以國(guó)家所有與集體所有為主體的二元結(jié)構(gòu),作為一種不可再生的資源,土地是人類(lèi)特別是農(nóng)民賴(lài)以生活的基礎(chǔ),我們應(yīng)該逐漸建立和完善我國(guó)的征地制度,讓農(nóng)民的土地權(quán)利得到切實(shí)有效的保護(hù)。這對(duì)于我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),具有非常重大的意義。
參考文獻(xiàn)
[1] 陸益龍.農(nóng)村土地征用問(wèn)題現(xiàn)狀及成因分析[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐,2009,23(01):12-14.
【關(guān)鍵詞】青海藏區(qū) 土地征用與補(bǔ)償 政策執(zhí)行
引言
眾所周知,政策執(zhí)行是政策過(guò)程的中間環(huán)節(jié),是整個(gè)政策過(guò)程的一個(gè)重要階段,是檢驗(yàn)政策正確與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。制定政策并不能保證其實(shí)施效果與目標(biāo)效果一致,在政策行為開(kāi)始之后進(jìn)行跟蹤監(jiān)督至關(guān)重要。①土地征用是世界范圍內(nèi)存在的普遍現(xiàn)象,土地征用與補(bǔ)償是我國(guó)城市化過(guò)程中一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題,青海省澤庫(kù)縣屬于純牧區(qū),藏族人口占總?cè)丝?5%以上,其經(jīng)濟(jì)來(lái)源主要是畜牧業(yè)。從2000年起,青海省分別開(kāi)始有計(jì)劃地征用土地并實(shí)施“退耕還林”和“退牧還草”等生態(tài)建設(shè)工程。筆者通過(guò)對(duì)青海省澤庫(kù)縣5鄉(xiāng)194戶(hù)牧民家庭進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查和相關(guān)訪(fǎng)談,嘗試找出地方政府在土地征用及補(bǔ)償?shù)恼邎?zhí)行過(guò)程中存在的偏差,檢驗(yàn)土地征用及補(bǔ)償政策執(zhí)行的有效性,提升公共政策的執(zhí)行水平和執(zhí)行效力,最終保證這一政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
青海省澤庫(kù)縣土地征用與補(bǔ)償現(xiàn)狀的調(diào)查與分析
調(diào)查的基本情況。此次調(diào)查對(duì)象分布在青海省澤庫(kù)縣5個(gè)鄉(xiāng):和日鄉(xiāng)、澤曲鎮(zhèn)、多何日鄉(xiāng)、恰科日鄉(xiāng)和多幅頓鄉(xiāng),5個(gè)鄉(xiāng)分別有60、11、74、34和15戶(hù),共194戶(hù),每戶(hù)調(diào)查1人,全部為藏族。被調(diào)查牧民男性149人,女性43人,分別占77.6%和22.4%;年齡結(jié)構(gòu)中,20歲以下有3人,占1.5%;21~40歲有78人,占40.2%;41~60歲有94人,占48.5%;61歲以上有19人,占9.8%。受教育程度結(jié)構(gòu)中,沒(méi)上過(guò)學(xué)的有128人,占65.9%;小學(xué)文化的有55人,占28.4%;初中文化的有5人,占2.6%;高中及中專(zhuān)、中技文化的有4人,占2.1%;本科及以上2人,占1.0%。大部分被調(diào)查者受教育程度不高。
調(diào)查牧民以前和現(xiàn)在的住房情況并進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn),有189人(97.4%)和187人(96.3%)分別回答了被征地以前和以后的住房情況。與以前相比,現(xiàn)在住帳篷的家庭很少,固定住房是農(nóng)牧民的主要居所,基本住房面積在30~50平米。過(guò)去為帳篷,現(xiàn)在為住房,說(shuō)明牧民的住房條件有了較大改善。
針對(duì)“住房來(lái)源”問(wèn)題,有81戶(hù)(41.7%)為國(guó)家蓋房,有76戶(hù)(39.1%)為自家蓋房,有15戶(hù)(7.7%)為自己購(gòu)買(mǎi),其余22戶(hù)(11.3%)為其他(如租房),這說(shuō)明被調(diào)查農(nóng)牧民目前所住房子大部分源于政府的資助。進(jìn)一步調(diào)查得知自家蓋房或買(mǎi)房房的花費(fèi)主要集中在1萬(wàn)元以?xún)?nèi)、1~5萬(wàn)元和5~10萬(wàn)元,分別占28.2%,31.1%和25.6%。
對(duì)土地征用與補(bǔ)償政策的態(tài)度和了解情況。針對(duì)“土地征用的原因”,79人(40.7%)是由于政府征地,30人(15.5%)是由于其他(如開(kāi)發(fā)商、建樓、水庫(kù)、無(wú)草山、環(huán)境惡劣和商品房等),23人(11.8%)是由于修建交通道路,15人(7.7%)由于退牧還草,12人(6.2%)由于退耕還林。可以看出,政府征地所占比重較大。
針對(duì)“對(duì)土地征用補(bǔ)償政策的了解程度”問(wèn)題,僅有1人(0.5%)表示非常了解,59人(30.4%)表示比較了解,56人(28.9%)表示一般了解,65人(33.5%)表示不太了解,12人(6.2%)表示非常不了解,這說(shuō)明政府相關(guān)部門(mén)征地補(bǔ)償政策宣傳不到位,導(dǎo)致農(nóng)牧民不能熟悉相關(guān)政策內(nèi)容,不利于政策執(zhí)行。
針對(duì)“發(fā)放補(bǔ)償款的部門(mén)”問(wèn)題,75人(38.7%)表示是縣政府,60人(30.9%)表示是鄉(xiāng)政府,28人(14.4%)表示是村委會(huì),15人(7.7%)表示是鎮(zhèn)政府,16人(8.2%)表示是其他部門(mén)領(lǐng)取。發(fā)放舊房補(bǔ)償款是國(guó)家對(duì)失地農(nóng)牧民的補(bǔ)償措施之一,進(jìn)一步調(diào)查得知針對(duì)“國(guó)家住房補(bǔ)償款的滿(mǎn)意情況”問(wèn)題,有18人(9.3%)表示“非常滿(mǎn)意”,有37人(19%)表示比較滿(mǎn)意,有56人(28.9%)表示一般,有55人(28.4%)表示不太滿(mǎn)意,有28人(14.4%)表示非常不滿(mǎn)意,這說(shuō)明大部分農(nóng)牧民對(duì)國(guó)家提供的補(bǔ)償款并不滿(mǎn)意。
針對(duì)“是否愿意土地被征用”問(wèn)題,有107人(55.4%)表示不愿意,28人(14.8%)表示愿意,44人(22.9%)表示中立,其余15人不表態(tài)。進(jìn)一步訪(fǎng)談得知,107人“不愿意原因”中,前三位是:55人(51.4%)認(rèn)為牧民長(zhǎng)期“逐水草而居”,土地被征后擔(dān)心今后生活無(wú)保障;44人(41.2%)因?yàn)椴幌胧ゲ輬?chǎng)或山林;3人(2.8%)認(rèn)為不愿意到城鎮(zhèn)居住,城鎮(zhèn)居住生活費(fèi)用高。而“愿意原因”依次是:在城鎮(zhèn)收入增加的機(jī)會(huì)更多,在城鎮(zhèn)生活水平高,種地和放牧收入低。除此之外,還有服從國(guó)家安排、方便孩子、打工方便、喜歡城市和放牧太辛苦等原因。
土地征用與補(bǔ)償政策執(zhí)行情況。針對(duì)“土地被征用前政府是否做過(guò)宣傳動(dòng)員”,126人(64.9%)提到政府做過(guò)動(dòng)員,68人(35.1%)表示政府沒(méi)有做過(guò)動(dòng)員。通過(guò)進(jìn)一步的訪(fǎng)談和了解發(fā)現(xiàn),政府進(jìn)行了宣傳和動(dòng)員,但實(shí)際宣傳效果并不明顯。
針對(duì)“土地征用與補(bǔ)償政策落實(shí)情況”問(wèn)題,有8人(4.1%)認(rèn)為完全落實(shí)了,67人(34.5%)認(rèn)為基本落實(shí)了,61人(31.4%)認(rèn)為一般,43人(22.2%)認(rèn)為基本沒(méi)有落實(shí),15人(7.7%)認(rèn)為完全沒(méi)有落實(shí)。這說(shuō)明農(nóng)牧民對(duì)政府和相關(guān)部門(mén)土地征用補(bǔ)償政策的落實(shí)工作還不滿(mǎn)意,仍有很多疑問(wèn)和不清楚的地方需要政府部門(mén)的解釋。
針對(duì)“土地征用與補(bǔ)償過(guò)程中與政府部門(mén)人員發(fā)生矛盾的原因”問(wèn)題,被調(diào)查者普遍存在顧慮,訪(fǎng)談中發(fā)現(xiàn),農(nóng)牧民認(rèn)為補(bǔ)償款太低和不愿意放棄土地為主要原因,此外還有不清楚政府的政策、不征求農(nóng)牧民意見(jiàn)、補(bǔ)償沒(méi)有按照規(guī)定兌現(xiàn)、工作人員態(tài)度惡劣和補(bǔ)償費(fèi)被挪用等原因。如果不透徹分析原因并解決問(wèn)題,這將會(huì)給土地征用工作帶來(lái)很多不必要的麻煩。
針對(duì)“土地征用過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題”,首要問(wèn)題為補(bǔ)償款太低(64.9%),其次是補(bǔ)償款分配不透明(21.6%)和補(bǔ)償款差異大(21.6%),補(bǔ)償費(fèi)被隨意截留(13.0%),而土地低征高賣(mài),土地被征但不用的現(xiàn)象和問(wèn)題,農(nóng)牧民不能理解和接受。
針對(duì)“您認(rèn)為最好的征地補(bǔ)償方式”,農(nóng)牧民認(rèn)為最好的補(bǔ)償方式是“一次性給足夠的錢(qián)”(56.9%),部分農(nóng)牧民考慮到了失地后的就業(yè)問(wèn)題,認(rèn)為次好的補(bǔ)償方式是“安排就業(yè)”(54.2%),另外,分別有17.6%和6.5%的人選擇了提供養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。
結(jié)論與建議
農(nóng)牧民普遍不愿意土地被征用。對(duì)農(nóng)牧民來(lái)說(shuō),土地、草場(chǎng)和牲畜自古以來(lái)就是農(nóng)牧民生產(chǎn)生活最基本的依靠和來(lái)源,他們不愿意土地被征用、不愿意失去草場(chǎng)和牲畜,主要原因是出于對(duì)今后生活的擔(dān)憂(yōu)。因此農(nóng)牧民一旦失去土地,其收入和生活來(lái)源則無(wú)法保障,而補(bǔ)償款又無(wú)法滿(mǎn)足在城鎮(zhèn)及其周邊生活的眾多開(kāi)支,在新環(huán)境中當(dāng)?shù)厝私煌泊嬖诶щy等等問(wèn)題困擾著農(nóng)牧民。因此政府在土地征用與補(bǔ)償政策執(zhí)行過(guò)程中,應(yīng)切實(shí)做好政策細(xì)化工作,將政策目標(biāo)進(jìn)行分解,制定計(jì)劃,落實(shí)一些具體問(wèn)題。
農(nóng)牧民普遍對(duì)土地征用與補(bǔ)償政策的宣傳工作表示不滿(mǎn)。對(duì)于政策對(duì)象來(lái)說(shuō),只有知曉了政策,才能理解政策,只有理解了政策,才能自覺(jué)地接受和服從政策,因此政策宣傳對(duì)政策執(zhí)行有著至關(guān)重要的作用。根據(jù)訪(fǎng)談和調(diào)研可看出澤庫(kù)縣政府所做的動(dòng)員活動(dòng)并不夠,或說(shuō)服效果不好,這說(shuō)明政府與農(nóng)牧民的溝通不夠,政策宣傳不透明,只有讓農(nóng)牧民充分了解了土地征用的原因、意義、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序,才能切實(shí)讓更多的人理解、接受并服從、享受政策。
農(nóng)牧民對(duì)政府的信任及政策實(shí)施效果因土地征用補(bǔ)償問(wèn)題受到影響。農(nóng)牧民遵從政策的程度是衡量政策有效性的關(guān)鍵性要素,而農(nóng)牧民對(duì)政策執(zhí)行者的信任度也對(duì)政策有效執(zhí)行有著直接影響。經(jīng)分析可知,土地征用與補(bǔ)償過(guò)程中主要問(wèn)題產(chǎn)生的原因就是農(nóng)牧民對(duì)政府(尤其是基層政府)的信任度不高,這也是由于政府在政策執(zhí)行中組織協(xié)調(diào)、政策推廣和政策監(jiān)督等工作不到位導(dǎo)致的。
國(guó)家應(yīng)規(guī)范土地征用補(bǔ)償執(zhí)行流程,加強(qiáng)透明度,適當(dāng)提高補(bǔ)償金,采用多種補(bǔ)償安置辦法。根據(jù)訪(fǎng)談和調(diào)研可知,我國(guó)現(xiàn)有的土地補(bǔ)償政策是根據(jù)土地產(chǎn)值確定的,農(nóng)牧民被排除在利益分享外,且沒(méi)有任何談判和討價(jià)還價(jià)的余地,“市場(chǎng)操作實(shí)際上已經(jīng)在征地補(bǔ)償費(fèi)用的確定中成為主流”②,而按土地區(qū)位條件差異實(shí)行級(jí)差補(bǔ)償是一大趨勢(shì)。若要將該政策執(zhí)行徹底,需根據(jù)征地情況的不同,靈活處理,在廣泛征求農(nóng)牧民意愿的基礎(chǔ)上,盡可能采取多種安置方式,有效化解失地后的人地矛盾,并通過(guò)完善失地農(nóng)牧民的社會(huì)保障制度,包括就業(yè)制度、養(yǎng)老保障制度、醫(yī)療保障制度及低保制度等,才能妥善安置被征地農(nóng)牧民今后的生計(jì)。
(作者分別為青海大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院講師,大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授;本文系國(guó)家社科基金西部項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中青藏高原農(nóng)牧民生存境況及擇業(yè)取向的調(diào)查研究”成果,項(xiàng)目編號(hào):09XMZ051)
【注釋】
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