公共管理基本特征精選(九篇)

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第1篇：公共管理基本特征范文

關鍵詞：高管薪酬；公司業(yè)績；資本市場；上市公司

基金項目：國家社會科學基金重大項目（12&ZD049）；國家社會科學基金重點項目（08AJL008）；湖南省研究生科研創(chuàng)新項目（CX2011B230）

作者簡介：劉長庚（1965- ），男，湖南益陽人，湘潭大學副校長，教授，博士生導師，主要從事收入分配、產(chǎn)權(quán)理論研究；王偉（1985- ），男，湖南隆回人，湘潭大學商學院經(jīng)濟學博士研究生，主要從事收入分配、跨國公司理論研究；許明（1986- ），男，黑龍江齊齊哈爾人，湘潭大學商學院經(jīng)濟學博士研究生，主要從事收入分配研究。

中圖分類號：F234.4文獻標識碼：A文章編號：1006-1096（2014）03-0090-07收稿日期：2013-06-07

引言

在現(xiàn)代公司制度中，一個典型的特征就是兩權(quán)（產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)）相分離以及隨之產(chǎn)生的委托――關系。委托――理論認為由于委托人與人之間的目標函數(shù)不一致，使委托人常常為追求自身利益最大化而犧牲人的利益，因此，人力資本日益成為企業(yè)中的核心資源（周其仁，1996）。高管薪酬激勵制度是現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)中的重要組成部分，它決定了公司治理結(jié)構(gòu)的核心框架。

外國學者對高管薪酬激勵研究相對較多，Arawal等（1994）的研究表明公司規(guī)模、成長性和公司的經(jīng)營業(yè)績是決定高管薪酬的主要因素。Cordeiro等（2003）發(fā)現(xiàn)市場指標、公司的多樣化經(jīng)營、外部董事的比例、公司的風險指標都與高管的現(xiàn)金薪酬顯著相關。Mehran（1995）通過研究發(fā)現(xiàn)股份支付的高管薪酬與托賓Q比率①代表的企業(yè)業(yè)績成正相關。Jensen等（1990）在考慮了行業(yè)因素影響的條件下，發(fā)現(xiàn)CEO薪酬與公司業(yè)績之間存在弱相關關系，公司無法對高管進行有效激勵。

國內(nèi)學者對高管薪酬激勵機制也做了相關研究。陳學彬（2005）的實證研究表明中國商業(yè)銀行，特別是股份制商業(yè)銀行已經(jīng)初步建立了基本薪酬與業(yè)績薪酬相結(jié)合的薪酬激勵機制，但中國商業(yè)銀行的薪酬形式單一，只注重短期激勵效應。陳震（2007）基于經(jīng)驗主義、理論和晉升理論對高管報酬的影響因素進行實證研究，發(fā)現(xiàn)我國高管薪酬中存在著“隱性”的長期激勵事實。宋增基等（2002）通過采用截面回歸方法對管理者持股、管理者年薪與公司績效進行研究，發(fā)現(xiàn)管理者持股與公司績效沒有顯著相關性，管理者年薪與公司績效有明顯的正相關關系。杜興強等（2007）的研究表明我國董事會或薪酬委員會在制定高管薪酬時只對會計盈余指標有所關注，并不強調(diào)股東財富的變化，使得高管薪酬制定不科學，導致高管只注重公司短期績效。劉哲等（2011）通過對2009年20家上市公司高管薪酬的研究，發(fā)現(xiàn)高管薪酬與公司績效之間并未顯現(xiàn)出顯著的正向線性關系。

從目前的研究成果來看，主要存在兩個問題：（1）已有的研究大多采用多元線性回歸模型對高管薪酬相關問題進行研究，但是橫截面數(shù)據(jù)的靜態(tài)性使其無法控制不可觀測變量所引起的最小二乘估計偏差，致使模型估計結(jié)果往往不準確。（2）影響高管薪酬指標選取不充分?，F(xiàn)有研究主要注重公司業(yè)績對高管薪酬的影響，而忽視市場、公司內(nèi)部治理等因素的影響。本文綜合考慮公司治理、發(fā)展能力、控股狀態(tài)等因素，充分利用面板數(shù)據(jù)的動態(tài)性特點，試圖深入解釋約束條件下的公司業(yè)績、資本市場特征與高管薪酬激勵之間的關系。

一、研究假設

股東與高管簽訂的“報酬――績效”契約可以有效地降低由于信息不對稱而產(chǎn)生的成本和道德風險。因而，公司業(yè)績往往成為激勵高管的主要因素。CEO的激勵性薪酬與ROA等指標代表的公司業(yè)績呈顯著的正相關性。杜興強等（2007）通過相關分析驗證了ROE指標的變化對高管薪酬的顯著影響。因此，筆者提出研究假設1。

假設1：在其他條件一定的情況下，高管薪酬與公司業(yè)績指標成正比。

股票價格是衡量公司資本市場②特征關鍵指標，一方面能夠充分反映上市公司經(jīng)營業(yè)績的好壞，另一方面也與高管薪酬的制定密切相關。Siegel等（2005）通過對某些行業(yè)的研究發(fā)現(xiàn)股票回報率的高低對高管薪酬與員工間的差距有一定的影響。公司資本市場上的良好表現(xiàn)可以看作高管努力的結(jié)果（耿志民，2012），高管薪酬也應以此為依據(jù)相應提高。因此，筆者提出研究假設2。

假設2：在其他條件一定的情況下，高管薪酬與資本市場特征成正比。

董事會以及股權(quán)結(jié)構(gòu)是公司內(nèi)部治理的重要組成部分。Jensen（1993）的研究表明董事會規(guī)模過大會影響董事獨立性，偏離股東所需的目標，不利于公司業(yè)績的提升。規(guī)模較小的董事會對公司可以實施更有效的控制，能夠有效防止高管人員因追逐個人利益而損害股東權(quán)益。因此，筆者提出假設3。

假設3：在其他條件一定的情況下，公司內(nèi)部治理影響高管薪酬的制定。

公司快速發(fā)展代表未來良好的盈利預期。因此，上市公司傾向于把公司的發(fā)展能力作為衡量高管業(yè)績的重要衡量指標，公司發(fā)展越快，高管薪酬往往越高。因此，筆者提出研究假設4。

假設4：在其他條件一定的情況下，高管薪酬與公司發(fā)展能力成正比。

行政干預在國有企業(yè)中普遍存在，國有企業(yè)在承擔擴大就業(yè)、確保物價穩(wěn)定等方面的政策性任務的同時，降低了高管薪酬與業(yè)績之間關系的有效性（陳冬華 等，2005）。當公司業(yè)績下降時，往往歸因于企業(yè)承擔政策性任務，從而出現(xiàn)高管薪酬并不降低，甚至不降反增的情況。相反，這種情況在民營企業(yè)不會出現(xiàn)。因此，高管薪酬與控股狀態(tài)存在密切關系，筆者提出研究假設5。

假設5：在其他條件一定的情況下，高管薪酬與國有控股成反比。

二、研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源及變量的選取

本文選取2005年～2010年湖南上市公司③公布的年報為研究對象，共剔除10家上市公司，包括唐人神（002567）、方正證券（601901）等6家2011年新上市的公司，ST張家界（000430）、ST天一（000908）、〖JP〗ST*天潤（002113）等3家ST公司以及已被浙商集團收購的嘉凱城（000918），對剩余的54家湖南上市公司的相關數(shù)據(jù)進行收集、整理。數(shù)據(jù)來源于國泰安數(shù)據(jù)庫（CSMAR）以及16家上市公司歷年年報，年報來自上交所網(wǎng)站（.cn）和深交所網(wǎng)站（）。

本文選取每股收益、每股凈資產(chǎn)、凈資產(chǎn)收益率代表公司業(yè)績指標，以每年年末股價以及不計紅利的年個股投資回報率作為資本市場特征的業(yè)績指標，公司業(yè)績指標和資本市場特征指標是本文研究的自變量。選取公司治理指標、公司規(guī)模指標、公司發(fā)展能力指標以及控股狀態(tài)作為控制變量。具體指標設置如表1所示。

第2篇：公共管理基本特征范文

關鍵詞：公共管理要素市場化

一、關于公共管理要素說

公共管理的要素，它與公共管理的資源是有一定區(qū)別的。從一般意義上講，“要素是構(gòu)成事物的必要因素”，它既非物質(zhì)的亦非心靈的，是社會中唯一的存在，是一種“中立”的東西。

所謂公共管理要素，就是構(gòu)成公共管理的必要因素，離開公共管理要素，公共管理工作就無從開展。公共管理要素包括公共管理權(quán)力、公共管理資源、公共管理素質(zhì)和公共管理環(huán)境。

二、公共管理權(quán)力

公共管理權(quán)力，是指公共管理主體在某一個領域或某一方面所擁有的行使組織、計劃、指揮、監(jiān)督、調(diào)控等職能的權(quán)力或權(quán)限。公共管理權(quán)限的行使標志著某一公共管理主體有了公共管理權(quán)力的要素，這種權(quán)力需要社會的授予或承認，不是所有的人或者所有的組織想有就能擁有的。我們這里所講的公共管理權(quán)力主要是通過社會授予的管理權(quán)力，因為，它是很重要的公共管理主體爭奪的稀缺資源。在傳統(tǒng)的體制下，公共管理權(quán)力作為最重要的公共管理要素幾乎都是由政府壟斷的，其他公共組織一般都不具有公共管理權(quán)力。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制下，隨著公共管理主體的多元化，作為公共管理第一要素的公共管理權(quán)力也向政府以外的其他公共管理組織分散。

公共管理權(quán)力是公共管理的第一要素，對公共管理組織來說是非常重要的，它是公共管理活動中的無形資產(chǎn)，這種公共管理權(quán)力有時候是所有的人或所有的組織隨便可以擁有的（例如，上面我們講到的不求回報的治理公共廁所和不求回報的打掃公共衛(wèi)生）。但是，擁有控制授予權(quán)的公共管理要素和需要得到回報的公共管理要素卻不是所有的人和所有的組織想要擁有就可以擁有的。一般地講，擁有一定的控制授予權(quán)的公共管理權(quán)力屬于政府，例如國家機器、國際間的公共事務、國家的發(fā)展計劃、對國家整體上的管理等都需要納稅人支付成本的公共管理權(quán)力等；而擁有一定的管理回報的公共管理權(quán)力，是由包括政府在內(nèi)的相對特殊的公共管理組織所擁有，例如公共水域的治理權(quán)力、提供社會勞動保障的權(quán)力等。

三、公共管理資源

公共管理資源是公共管理的有形要素，它是公共管理主體進行公共管理活動的最基礎的條件和最基本的要素。在公共管理活動中公共管理權(quán)力要素與公共管理資源要素在側(cè)重點上可以分為以下三個方面的情況。

一是對于政府公共管理主體來說，應當特別注重于公共管理權(quán)力這一特殊要素，許多重大問題都是通過權(quán)力來配置公共資源或者通過權(quán)力來約束其他公共管理組織、私人組織、市場的行為的。

二是對于完全生產(chǎn)有形公共產(chǎn)品的公共管理主體來說，當他們擁有了生產(chǎn)這種有形公共產(chǎn)品的權(quán)力以后，他們在公共管理要素方面所花的所有精力就是獲取公共管理所需要的公共管理資源。公共管理資源是這類公共管理組織生存與發(fā)展的最根本性的要素，也是這種公共管理組織生存的命脈。

三是對于介于政府與完全生產(chǎn)有形公共產(chǎn)品中間的公共產(chǎn)品主體來說，擁有公共管理權(quán)力與公共管理資源兩種要素是一樣重要的。在現(xiàn)實社會中，這樣的公共管理組織無論在生產(chǎn)公共產(chǎn)品過程中還是在組織生存發(fā)展方面都沒有上述兩種公共管理組織自主和主動。

四、公共管理素質(zhì)

公共管理的素質(zhì)也是公共管理重要要素之一。在一個公共管理組織內(nèi)部，一方面構(gòu)成公共管理主體的每一個人的綜合素質(zhì)是非常重要的，它是這個公共管理組織綜合素質(zhì)好壞的基石；另一方面，即使公共組織內(nèi)部的所有的成員綜合素質(zhì)非常好，但不一定要這個公共管理組織的綜合素質(zhì)就非常好。這是因為，作為單項的公共管理主體的每個人的要素，必須通過科學的、合理的配置，才能使整個組織的綜合素質(zhì)達到最好。

五、公共管理環(huán)境

除了上述內(nèi)容之外，公共管理要素還包括公共管理環(huán)境。創(chuàng)造良好的公共管理環(huán)境對于公共管理組織來說也是非常重要的。包括公共管理的內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境，內(nèi)部環(huán)境是可控性公共管理環(huán)境，外部環(huán)境是不可控環(huán)境。與其他企業(yè)組織一樣，現(xiàn)代公共管理組織重視公共管理環(huán)境是公共管理的重要要素內(nèi)容。

六、我國公共要素的政府壟斷現(xiàn)象與特征

建國以來，我國公共管理要素的配置基本特征是，政府擁有所有的公共管理要素。表現(xiàn)為政府壟斷了公共管理的所有權(quán)力，即一切由政府說了算；政府壟斷了所有的公共管理資源，一切物質(zhì)資料的占有權(quán)、分配權(quán)、處置權(quán)都是政府的，政府對社會的一切公共產(chǎn)品的提供都是大包大攬的供給式；政府擁有完全意義上的公共管理要素的配置權(quán)，包括社會的一切勞動及其勞動人員都是政府所有、政府支配的；由此而產(chǎn)生的公共管理的環(huán)境也是政府全面考慮的。因此，與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制一樣，公共管理要素的配置特征是高度集中、高度計劃的，有是政府統(tǒng)一所有、統(tǒng)一支配的。

七、我國公共管理要素配置的弊端

首先是公共管理的應變能力差。公共產(chǎn)品的要素越是集中在政府手中，由于提供公共產(chǎn)品的渠道過于單一，公共產(chǎn)品的提供數(shù)量就越少，供不應求的現(xiàn)象就越嚴重，一些政府部門和政府工作人員的特殊福利越高。

其次，淡化了政府的管理職能。由于控制公共管理要素實際上是控制了公共管理的有形產(chǎn)品，在現(xiàn)實社會中是比較實惠的。所以說，沖淡了政府集中精力為社會提供無形產(chǎn)品（如國防、外交等）的根本職能。政府應該管的事管不好，不該管的事管得過多，形成了政府的低效率，從而造成了社會經(jīng)濟發(fā)展的低效率。

再次，提供了政府腐敗溫床。當公共管理走向社會化時，政府可以充分利用所掌握的要素創(chuàng)造控制收益權(quán)力，社會其他公共部門為了獲得相應的公共管理要素，利用經(jīng)濟的手段與政府作交易，一些政府部門和少數(shù)政府工作人員借助于手中的權(quán)利收受賄賂。因此，客觀上為政府腐敗提供了可能。

另外，難以與國際接軌。在加入WTO之后，我國公共管理的轉(zhuǎn)型問題已經(jīng)非常嚴峻，在許多方面不能與世界各國接軌，造成了公共管理的被動局面。

七、公務員的市場化

公共管理資源首先是人力資源，從現(xiàn)實出發(fā)，我國公共管理人力資源的市場化主要是公務員隊伍的市場化。因為，政府以外的其他公共管理主體實際上就是從市場化開始的。因此，研究公共管理人力資源的市場化實際上就是公務員隊伍的市場化。

公務員隊伍市場化是現(xiàn)代公共管理的必然趨勢。一方面通過公務員隊伍市場化壓縮已經(jīng)膨脹了的政府機構(gòu)，減少政府工作人員；另一方面，可以通過公務員隊伍市場化，引入競爭機制，形成一個能者上、庸者下，能進能出的公務員管理制度。只有通過公務員隊伍市場化，才能真正提高公務員的綜合素質(zhì)，政府才能在多元化的公共管理體制下強化自己的功能。

公務員市場化的另一含義是，可以使不同的公共管理主體有機會站在平等、公平的基礎上爭奪人力資源。在公共管理市場化發(fā)展時，政府對公務員的壟斷對于其他公共組織來說，似乎不大公正。因此，當公務員市場化以后，政府的公務員隊伍有可能在不同的公共管理組織之間流動，每個公務員可以根據(jù)自己的價值趨向選擇自己喜歡的職業(yè)，從而推動其他方面的公共管理的發(fā)展。對于其他公共管理組織在人力資源的競爭上也是一個公平化的途徑。

八、公共管理資金的市場化

公共管理資金的市場化問題不僅是制度建設問題，而且是公共管理主體之間站在同一起跑線上公平競爭的問題。公共管理資金市場化，對社會來說可以起到下列方面的作用：

第一，強制性地壓縮政府機構(gòu)和政府工作人員。公共管理資金市場化，對于無所事事的政府公共管理機構(gòu)來說，實際上是一種“釜斧底抽薪”，斷了養(yǎng)活他們的財源，他們就會主動走向市場通過競爭來養(yǎng)活自己。同時，也可以通過市場檢驗公共產(chǎn)品的有用性，對于市場來說需要的公共產(chǎn)品即使政府不提供資金，也可以通過合理的交換取得生產(chǎn)這種公共產(chǎn)品的組織所需要的成本和合理的利潤。

第二，建立、培育籌資者隊伍。推行公共管理資金的市場化，使得包括政府在內(nèi)的公共組織失去了“天然”的資金來源，而一旦社會有公共管理與公共產(chǎn)品生產(chǎn)服務的要求時，就會因社會的需要而出現(xiàn)一批專業(yè)化的籌資者隊伍，從另一角度上培育了要素市場，對整個公共管理與社會經(jīng)濟的發(fā)展是一個促進。

第三，推動社會民主的發(fā)展。公共管理資金市場化，就會使政府的強制性公共管理徹底廢除，民眾在公共管理方面的自主性增強。只有把公共管理的資金推向市場，才能有公民自主、自愿的公共管理，也才能使不同的公共管理主體與其他社會公眾有進一步的民主。

第四，進一步豐富公共產(chǎn)品與公共服務的供給。當把公共管理所需要的資金推向市場后，對于不同的公共管理主體來說，必須考慮資金使用成本問題了，在降低或控制資金使用成本的前提下，才能有相應的微利收入來進一步發(fā)展公共組織。

九、其他資源的市場化

公共管理資源的市場化是一個體系，除了上述主要方面外，還有公共管理物質(zhì)資源的市場化，公共管理的科學技術資源的市場化，以及公共管理要素資源的市場化，公共管理信息資源的市場化，等等。

總之，人們應當按照市場經(jīng)濟體制與公共管理的基本特征來設計公共管理要素市場化。正確、合理、高效的公共管理要素市場化體系，是建立現(xiàn)代公共管理制度的基石，從一定意義上講，制度建設是發(fā)展公共管理事業(yè)的根本問題。只有通過公共管理要素的市場化，才能降低公共管理活動中的交易成本。

參考文獻：

1.張夢中.美國公共行政（管理）歷史淵源與重要價值取向.麥克斯韋爾學院副院長梅爾戈特博士訪談錄[J].《云南行政學院學報》，2001(11)

第3篇：公共管理基本特征范文

[關鍵詞]回應型政府 回應 合作共治 治理

[中圖分類號]D63　[文獻標識碼]A　[文章編號]1000-7326(2009)07-0066-05

回應(response)，即回答、答應或響應，是所有社會形態(tài)及其政府運作模式下，政府管理公共事務、解決公共問題、謀求政府與社會間穩(wěn)定、和諧關系的基本方式。無論何種政府，作為公民的政府、社會的政府，都應程度不同地回應社會。當代社會，經(jīng)濟乃至整個社會生活的市場化、信息化、全球化，對政府治理模式、治理過程、治理效果提出了新要求。著眼于改善政府治理，提高政府的回應性與回應效能，有必要研究和把握回應型政府的理論基礎、內(nèi)涵和特征。

一、理論基礎

“回應型”一詞最早出現(xiàn)于當代西方法學理論中。對回應型政府問題的研究，發(fā)端于20世紀后期的新公共管理運動。公共治理理論的創(chuàng)始人之一、美國學者羅西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《沒有政府的治理》和《21世紀的治理》等著述中，把治理定義為一系列活動領域的管理機制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。他強調(diào)，與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動無須依靠國家強制力來實現(xiàn)，其主體也未必是政府。之后，有關治理的論述不一而足，大多論述了相似的思想。雖然治理理論還不很成熟，其基本概念也還比較模糊，但它十分清晰地賦予了治理(govemanee)與統(tǒng)治(government)的不同涵義。如果說傳統(tǒng)政府理論認為政府是社會管理的主體，自上而下的統(tǒng)治是政府管理社會的主要方式的話，那么，公共治理理論的主要發(fā)展則是強調(diào)了治理主體的多元化。在治理過程中，政府與社會、政府機構(gòu)與非政府組織、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)間具有合作的可能性及其雙向互動、相互影響的必要性。治理更多地是一個社會作用日益明顯、社會力量自下而上影響政府，不再像過去那樣單向度地依靠自上而下的政府安排，而主要通過政府與社會間的合作、協(xié)商，共同對社會公共事務進行管理。這種自上而下和自下而上相結(jié)合的政府權(quán)力運行向度，凸顯了社會在治理過程中的重要作用?？傊?，從根本上說，公共治理理論，其實就是研究新的社會歷史條件下，政府如何與社會合作，共同治理或共同解決公共問題，以達到治理的良好狀態(tài)，即“善治”。善治，是公共治理的目標。 “回應性越大，善治的程度也就越高”?；貞?，是善治的基本要素。沒有對政府回應性問題的研究，就難以研究善治問題；研究回應型政府建設問題，才能從理論上闡明，如何在不斷提高并確保政府回應社會的自覺性、穩(wěn)定性、有效性、可持續(xù)性的基礎上，實現(xiàn)政府的善治。因此，回應型政府問題，理應成為公共治理理論研究的重要內(nèi)容。同樣，公共治理理論也為回應型政府問題的研究提供理論支撐，是回應型政府的重要理論基礎。

與此同時，新公共管理運動以來，尤其是近10多年來，在有關政府回應社會的問題上，無論是新公共管理理論，還是新公共服務理論，雖然具體觀點不盡一致，但就通過改革，建設全方位服務或回應社會的責任政府這一點上是一致的。如美國學者奧斯本等人提出新公共管理理論時概括的政府再造的十個方面，其中一條就是，要建設“顧客驅(qū)使的政府(customer-driven govemment)――滿足顧客而不是官僚制度的需要”。雖然其中的企業(yè)化政府改革原則有其局限并受到了批評，但其“顧客驅(qū)使的政府”的理念，蘊含了對政府正確、及時回應社會的要求。。引新公共服務理論則更進一步：相對于政府而言，“公民不只是顧客，他們是‘所有者或主人”’，政府顯然更須無條件地回應公民或社會。新公共服務理論倡導以結(jié)果、以競爭為導向，使政府的每一項資源投入、人員活動、公共服務的提供等，都能真正符合社會需要，使社會能在“任何時間”、“任何地方”，得到“無縫隙”服務，形成真正體現(xiàn)以民為本、“服務，而不是掌舵”的“無縫隙政府”，建立起政府與社會間信任、合作共治的關系，以確保政府的回應性。在這里，新公共服務理論把新公共管理理論的政府服務范疇，由“顧客”擴展到了“公民”，更強調(diào)政府回應社會的必要性和必然性?？傊戎趥鹘y(tǒng)的政府理論，無論是新公共管理理論，還是新公共服務理論，與公共治理理論都有一個重要共識：政府不應是權(quán)力的惟一所有者，而應在與社會的互動中，創(chuàng)造機會或條件，將公民個體利益，整合成社會公共利益，并完整地加以回應。新公共管理理論和新公共服務理論，同樣是研究回應型政府問題的理論指導。

還應強調(diào)，科學社會主義理論從本質(zhì)上也要求，政府必須具有對于社會的回應性，政府應不斷提高其回應力。社會主義經(jīng)濟、政治的制度屬性，在更高的層面上要求建設以人為本、以社會為本，能夠全方位回應社會的責任政府，在盡可能滿足社會包括政治、經(jīng)濟、文化等方面需求的基礎上，實現(xiàn)社會利益、政府利益與個人利益的統(tǒng)一。無疑，科學社會主義理論是回應型政府問題研究的重要指導思想。

二、基本內(nèi)涵

迄今為止，在中國學術界，尚無對回應型政府內(nèi)涵的權(quán)威界定，專門的研究文獻較少。盡管有學者提出了“回應型政府”的概念，甚至還進行了公共治理視角下政府回應問題的分析，但還存在明顯不足。首先，已經(jīng)提出的“回應型政府”的概念不系統(tǒng)、不明確，過于籠統(tǒng)；其次，近年來，包括從政府公共決策過程中公民參與的角度，對回應型政府問題所進行的研究，尚未從體制建構(gòu)的角度來闡述體現(xiàn)對政府自覺、穩(wěn)定、有效、可持續(xù)回應社會要求的回應型政府的內(nèi)涵，有著明顯的視角局限。認真梳理中外學者對政府回應和政府回應性等概念的研究成果，對準確把握回應型政府的內(nèi)涵是必要的。

關于政府回應和回應性問題的研究，散見于中外學者有關政府改革和公共行政理論的研究中。這些研究，為科學界定回應型政府的內(nèi)涵打下了基礎。尤其是中國學者俞可平在介紹、研究治理和善治理論的過程中，在強調(diào)政府的回應性作為善治的基本要素的同時，闡明了公共管理人員和管理機構(gòu)必須對公民的要求作出及時、負責的反應，不得無故拖延或沒有下文，在必要時還應定期、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題，促進了回應型政府內(nèi)涵的明晰化?；貞皬哪撤N意義上說是責任性的延伸”?；貞驼紫仁秦熑涡驼?，表現(xiàn)為政府的一種責任性(accountabmty)，強調(diào)政府公務員及管理機構(gòu)由于其承擔的職務，必須履行一定的職能和義務。沒有或不適當?shù)芈男衅鋺斅男械穆毮芎土x務，就是失職，或者說缺乏責任性，也就無所謂回應型政府。

可見，回應型政府的內(nèi)涵要素至少應包括：回應型政府的價值理念；回應型政府的基本責任；回應

型政府體制或機制的特點；回應型政府與社會之間的關系，等等。可以認為，所謂回應型政府，就是以公共治理為理念，以解決公共問題、社會問題為責任，具有自覺、穩(wěn)定、可持續(xù)的回應性和回應機制，以及有效回應社會所需的回應力，政府與社會平等合作的治理模式。顯然，與作為過程的“政府回應”和作為特征的“政府回應性”不同， “回應型政府”實質(zhì)上是一種治理模式――政府用怎樣的運行模式來行使其對于公共事務或社會事務的治理職能，是確保政府回應性穩(wěn)定有效、政府回應力可持續(xù)提高的體制性安排，是對傳統(tǒng)政府管制體制下政府對社會集權(quán)式管理的革命。

應該指出，政府回應是政府對于社會的回答、答應或響應，更多地是反映政府對于社會訴求的傾向性態(tài)度；政府服務，更多地是指政府為滿足社會訴求而采取的措施或行動?；貞驼怯袆e于服務型政府的概念。前者是政府與社會平等合作、共同治理的模式；后者是政府作為單一主體前提下的政府對于社會的管理模式。當然，這種區(qū)別毫不影響兩者之間緊密的、難以分割的聯(lián)系，它們在價值歸屬上是一致的，都著眼于政府公共服務能力與質(zhì)量的提升?；貞驼卫砝砟畹拇_立，可以為建設服務型政府提供更好的價值導向、目標體系和基本條件；回應型政府治理模式和運行機制的建立，可以使政府更好地實現(xiàn)其服務性職能，是建設服務型政府的重要基礎。準確把握回應型政府的科學內(nèi)涵，對于推進服務型政府建設是有益的。

三、基本特征

研究回應型政府的基本特征，實際上是在回應型政府的理論基礎之上，對其內(nèi)涵的進一步解讀?；貞驼w現(xiàn)公共治理的理念，具有穩(wěn)定、自覺、可持續(xù)發(fā)展的回應性和回應機制，以及回應社會所需的回應能力，并有效履行解決公共問題、社會問題的職責，就應體現(xiàn)以民為本、服務導向、合作共治、及時反應、依法治理的特征或?qū)傩浴?/p>

(一)以民為本

政府回應的本質(zhì)，就是回應公眾利益，處理公共事務，解決公共問題，這也是回應型政府的主要要求之一?！?P64)在傳統(tǒng)政治學者看來，政府與社會、公眾的關系，主要通過選舉投票和多數(shù)決定的民主原則來實現(xiàn)。但在實踐中，由于長期形成的官僚體系對于社會的支配地位，在很大程度上，社會和公眾不得不依賴這樣的政府官僚體系。所以，官僚體系對社會需求反應的時效與質(zhì)量，直接決定了在政府回應社會的過程中，政府與社會之間關系的優(yōu)劣。這一關系的優(yōu)劣，是政府體現(xiàn)其回應性、回應能力、回應的穩(wěn)定性或可持續(xù)性的晴雨表。顯然，以民為本的政府，才能建立起優(yōu)良的政府與社會間的關系。羅伯特?B?登哈特指出，公共行政的核心問題是，“一方面，政府機構(gòu)要求在進行服務時要保持最高的效率：另一方面，公共組織是為公共利益而運作，必須反映服務對象的需求及期望”。事實上，早在20世紀30年代，迪馬克(M，Dimock)等公共行政學者就建議， “顧客滿意標準在政府運作中的運用應當與企業(yè)中的運用一樣廣泛開展”。這實際上可視為政府須“以民為本”的政治學和行政學的初步表達。然而，對這一觀點的廣泛認同和支持是在20世紀80年代，一批新公共管理理論學者強調(diào)，“受顧客驅(qū)使的政府”應滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要。這是對傳統(tǒng)政府體制缺乏回應性的批評，也是對回應型政府須以民為本的又一重要提示。

新公共服務理論在批評和發(fā)展新公共管理理論的基礎上，進一步提出了政府應服務于公民而不只是顧客的觀點。登哈特夫婦在《改革政府》中關于政府應該“掌舵而不是劃槳”的建議后指出，當我們急于掌舵時，也許我們正在淡忘誰擁有這條船。登哈特夫婦轉(zhuǎn)述了金和斯蒂弗斯(King and Stivers)《政府屬于我們》中的提醒：我們不要忘記，政府是屬于其公民的，應將公民置于首位，政府強調(diào)的重點不應放在為政府這艘航船掌舵或是劃槳上，而應放在建立明顯具有完整性和回應性的公共機構(gòu)上。這就十分清晰地闡明：既然政府本來就是屬于公民的，就必須無條件地回應社會訴求，就理應成為以民為本的回應型政府，向公民提供滿意的公共產(chǎn)品?？傊悦駷楸臼腔貞驼罨镜膬r值觀和動力源泉，從而也是回應型政府的首要特征。

(二)服務導向

以民為本的邏輯結(jié)果，是對回應型政府須以服務為導向的要求。持續(xù)至今的新公共管理運動，實質(zhì)上是從官僚制向后官僚制的轉(zhuǎn)型運動，公共管理作為一種新型的政府模式，體現(xiàn)的就是一種公共服務精神。新公共服務理論在對將政府服務對象看成顧客提出批評的同時，十分強調(diào)的就是服務。對此，登哈特夫婦在轉(zhuǎn)述格倫?科普的觀點時進行了詳盡的論述，認為為顧客服務的驅(qū)動力是利潤動機：只有顧客得到了滿足，他們才會以指定的價格去購買這種產(chǎn)品或服務；為公民服務的驅(qū)動力是責任約束：鑒于政府所提供的公民所需的產(chǎn)品或服務的購買，因其常常是通過稅收付費而不具有自愿性，所以“這就給政府造成了一種特殊的責任，即它不僅要使其直接的顧客滿意，并以一種高效率的方式運作，而且還要提供其公民所需要的服務”；為作為主人的公民服務的驅(qū)動力則是利害關系：對政府而言，“顧客正在等著見我們”有別于“主人正在等著見我們”。在第一種情況下，政府可能會按照他們出現(xiàn)的順序，以盡可能禮貌的、最有效率的方式，來對每一個人的需求或偏好作出回應，在結(jié)束這筆交易時，也就結(jié)束了服務與被服務的關系。而在第二種情況下，政府所服務的是主人，每一個主人都對政府的所作所為有利害關系。政府不僅要關注、服務每一個人的自身利益，而且必須服務于更大的公共利益，并為公共利益的實現(xiàn)與社會進行持續(xù)的對話。

總之，無論是新公共管理理論下“顧客驅(qū)使的政府”對公民顧客身份的界定，還是新公共服務理論下“公民導向的政府”或“主人的政府”對公民主人身份的認可，都從不同角度表明，政府必須像企業(yè)對于顧客、仆人對于主人，以服務為導向，全面回應“顧客”或“主人”的需要。這說明，對政府以服務為導向的要求，有著廣泛的理論基礎。以服務為導向的政府，才能體現(xiàn)以民為本的要求，更為負責、有效地協(xié)調(diào)各類社會利益主體的關系，解決各類公共問題和社會問題，實現(xiàn)公共利益，才能成為回應型政府。

(三)合作共治

公共治理理論深刻揭示了政府與社會間的合作對善治的重要性。俞可平在總結(jié)善治問題時強調(diào)，“善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理”，“善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民”，“有效的管理”就是“兩者的合作過程”。一方面，政府須積極扶植和支持社會組織的自主管理，努力為社會力量的發(fā)育創(chuàng)造條件，促進社會治理體制的建立和完善；另一方面，各類社會組織要積極與政府配合，及時向政府反映社會成員的意見、要求，及時提出合理建議，在與政府合作過程中，積極幫助政府，使政府的回應性和回應力得到穩(wěn)定、有效、持續(xù)的強化和提高。善治離不開政府與社會間的合作共治。

新公共服務理論在揚棄新公共管理理論、特別是其中的企業(yè)家政府理論的基礎上，揭示了當代社會所要求的政府與社會間服務與被服務的關系，也強調(diào)了政府與社會間合作的重要性。它強調(diào)，“諸如公

正、公平、回應性、尊重、授權(quán)和承諾這樣的理想，不是否定而常常是超過了那種把效率作為政府工作惟一標準的價值觀”，政府對社會的回應方式應進行徹底變革。傳統(tǒng)的政府是通過說“是的，我們能夠提供那種服務”，或者說“不，我們不能提供那種服務”，來回應社會、公眾的種種需求。而新公共服務理論則要求，經(jīng)過選舉產(chǎn)生的官員和公共管理者，應該不只通過說“是”或者“否”來回應公民的需求，而應該說諸如“我們先來一起想想該怎么辦，然后再來付諸實施”。在具有積極公民權(quán)的社會里，公務員不僅將日益扮演一種調(diào)解、中介、申說、裁判的角色，而且將以促進、當經(jīng)紀人、協(xié)商以及解決沖突的技巧，取代管理控制的方法。

公眾、社會作為公共事務管理的平等主體，在融入政府治理過程中，實現(xiàn)合作共治，一方面，可以在克服政府壟斷對公共事務的管理的基礎上，形成政府與社會間“回應一參與”的良性互動，從根本上防止政府誤讀、甚至挪占公共利益，提高和確保政府回應社會的自覺性、穩(wěn)定性、有效性和可持續(xù)性；另一方面，可以以公共治理主體、而不是被動接受者的身份，于事前、事中、事后參與公共利益的實現(xiàn)過程，推動公共利益的最大化，在實現(xiàn)善治的過程中挖掘政府回應的最大潛能；同時，可以更好地集中民智。改善公共決策，提高政府回應能力?？傊c社會間的合作共治，有利于促進以民為本、服務導向的政府回應機制的建立，是形成回應型政府體制的重要基礎，是回應型政府的核心要求和主要的運行特征。

當然，強調(diào)政府與社會間的合作共治，強調(diào)政府對社會主體力量的尊重和發(fā)揮，不能忽視或否定政府不可替代的作用。不能將西方學術界對“沒有政府的治理”模式的探討，㈣與現(xiàn)實“有政府的治理”實踐等價齊觀。一方面，羅西瑙等人的“沒有政府的治理”的設想，主要是就國際政治而言的，他本人卻是無政府主義的堅決反對者；另一方面，真正意義上的“沒有政府的治理”，是所論證的國家消亡后的理想狀態(tài)，還是一個遙遠的未來。即使是在國家消亡的理想狀態(tài)下，社會也仍然需要“非國家機構(gòu)的政府”的治理?？梢哉J為，回應型政府職能實現(xiàn)的過程，是伴隨國家權(quán)力向社會逐漸回歸的過程，一方面。離不開政府和社會兩個合作主體作用的發(fā)揮；另一方面，也離不開政府對公共治理秩序的持續(xù)、有效供給，政府仍然是回應型政府治理模式的主導方面。

(四)及時反應

顧名思義，回應型政府要求政府對于社會訴求，不能不(回)應，也不可久拖不(回)應，而必須及時、有效地予以回應，否則，就是失職，就不能稱之為回應型政府。政府及時反應社會訴求，強調(diào)的是政府對于社會的回應必須快速，否則，就難以及時；必須有效，否則就“不到位”?！翱焖佟保侵冈诨貞鐣挠行趦?nèi)，政府要以盡可能短的時間，對社會提出的、需要政府予以解決的問題，給予積極響應，并在與社會積極合作的基礎上解決問題。“有效”，是指政府回應社會的方向有效――政府幫助社會解決問題的基本方向符合公共利益的實現(xiàn)方向；內(nèi)容有效――政府具體解決問題的內(nèi)容符合而不偏離社會基本或主要的價值或需求；時間有效――政府在解決問題所要求的時段內(nèi)解決準確反應社會訴求的問題。當然，就時間的有效性而言，不是說解決問題的速度一定是越快越好，而應該是“正當其時”?？傊焖?、有效地回應社會需求。是對回應型政府的基本要求。及時反應是回應型政府主要特征之

(五)依法治理

回應型政府要求建立一個與威權(quán)和絕對統(tǒng)治相對的政府，即負責、有限的政府，而法治則是達到這一目的的最佳手段。 “法治”(rule of law)是19世紀末英國憲法學家戴雪在其代表作《英憲精義》中提出的，現(xiàn)已成為普遍原則：政府和公民或社會在法律上負有相同的義務和責任，尤其是政府不能享有不必要的特權(quán)，政府和公民或社會都必須守法。所謂依法治理，指政府與社會間的合作共治必須依法進行，否則，政府對于社會的回應，就難以有體制和機制的保證。首先，政府必須守法，即政府參與治理的過程只有依法進行，才能使以民為本、服務導向的基本理念、與社會合作的治理方式、對社會需求予以及時反應的基本要求，具有法制保障和剛性約束。其次，公民或社會必須守法，即公民或社會參與治理的過程必須依法進行，才能確保其在有序參與的基礎上，向政府表達正當、合理的利益訴求，使得政府能夠在合理、合法的范圍內(nèi)予以及時反應?？傊胺ㄖ问巧浦蔚幕疽?，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有善治”。依法治理是治理和善治的基本要求，也是使政府回應制度化、體制化的基本保證，因而是回應型政府的又一重要特征。

總之，以民為本、服務導向、合作共治、及時反應、依法治理，既是回應型政府的內(nèi)在屬性和基本特征，又是形成和保證政府的回應性，回應的體制、制度，回應的目標、速度，回應的數(shù)量、質(zhì)量等方面不可缺少的因素。把握這些特征，對于更好地理解回應型政府的理論脈絡、基本內(nèi)涵，厘清建設回應型政府的基本思路，其啟示一定是有益的。

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第4篇：公共管理基本特征范文

論文摘要:目前，我國在區(qū)域公共竹理的研究上有幾個問題必須要解決:區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別?如果有，什么是區(qū)域公共管理?為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展?區(qū)域行政就是在一個區(qū)域內(nèi)的政府(兩個或兩個以上)，為了促進區(qū)域的發(fā)展而相互協(xié)調(diào)關系，才求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務。而區(qū)域公共竹理是區(qū)域內(nèi)的多元體為了解決在政治、經(jīng)濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現(xiàn)共同利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷畣柦涣x重疊關系進行的管理。

區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理學與區(qū)域科學在新的時期和新的實踐中有機結(jié)合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發(fā)展始終落后于實踐的步伐，區(qū)域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統(tǒng)一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐，對區(qū)域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區(qū)域公共管理理論的產(chǎn)生也同樣經(jīng)歷了一個發(fā)展的歷程。20世紀80年代，區(qū)域的空間有限性與經(jīng)濟發(fā)展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區(qū)域經(jīng)濟概念的提出，此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經(jīng)濟學家、發(fā)展經(jīng)濟學家等從不同的角度對區(qū)域經(jīng)濟這一實踐領域進行分析和研究，最終主要發(fā)展成為兩大不同的學科群：一是區(qū)域經(jīng)濟學；一是經(jīng)濟地理學和政區(qū)地理學。理論研究的焦點都在于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展與地方政府間的關系。然而由于國家學科設置等歷史原因，政治學和行政科學一直沒有能在區(qū)域發(fā)展領域內(nèi)開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內(nèi)經(jīng)濟地理學和政區(qū)地理學涉及到“區(qū)域行政”，但該領域?qū)W者側(cè)重的是從行政區(qū)劃改革的角度來研究區(qū)域設置與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的適應問題，這里的“區(qū)域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區(qū)域發(fā)展進行研究的新的途徑，主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發(fā)考察中國行政區(qū)劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發(fā)展，政治學和行政學在區(qū)域發(fā)展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區(qū)域政治研究；一是從行政科學角度出發(fā)的區(qū)域行政。區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政基礎上發(fā)展起來的，對區(qū)域行政的一種深化。本文試從我國區(qū)域行政研究已有理論成果基礎上，通過對區(qū)域和區(qū)域內(nèi)關系的研究提出區(qū)域公共管理的一般概念，并對區(qū)域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。

一、我國區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀

理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實和服務于現(xiàn)實，而我國區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實的階段。在學界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政的典型代表，也是實質(zhì)意義上從行政學科角度對我國區(qū)域行政進行研究的開創(chuàng)者。她在對區(qū)域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區(qū)域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產(chǎn)生都是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國區(qū)域公共管理研究的提出主要是因為經(jīng)濟全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競爭的崛起、經(jīng)濟市場化下的區(qū)域政區(qū)間競爭加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區(qū)競爭力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動區(qū)域科學研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內(nèi)容上對現(xiàn)代公共管理學學科創(chuàng)新。這些認識是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認識是在區(qū)域行政研究的基礎上對區(qū)域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實質(zhì)進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對區(qū)域公共管理進行更深入的分析。

二、區(qū)域與區(qū)域行政

區(qū)域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區(qū)，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區(qū)域。對區(qū)域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分的；政治學把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合；社會學把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區(qū)域經(jīng)濟學對區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認識，有學者認為要對經(jīng)濟區(qū)域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個有限的空間概念；其次，經(jīng)濟區(qū)域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區(qū)域在經(jīng)濟上盡可能是一個完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國或更高一級的區(qū)域系統(tǒng)中擔當某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。

區(qū)域發(fā)展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究內(nèi)容，對區(qū)域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區(qū)域概念。美國區(qū)域經(jīng)濟學家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經(jīng)濟學的研究中受到啟發(fā)，認為區(qū)域是按照一定的標準劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經(jīng)濟或社會特征的一個或多個方面，那對區(qū)域的理解我們必須突破從地理學或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關注角度，從對其范圍的關注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實質(zhì)內(nèi)涵的關注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領域內(nèi)形成各種交錯重疊的復雜關系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質(zhì)的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質(zhì)決定的。

基于對區(qū)域的認識，中山大學的兩位學者認為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個或兩個以上），為了促進區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應該是政府，強調(diào)的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協(xié)調(diào)來達致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？[

三、區(qū)域公共管理

要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統(tǒng)一的認識。我國有學者在綜合國內(nèi)外各種觀點的基礎上認為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協(xié)商的方式達成。#$%不可否認，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。

區(qū)域行政走向區(qū)域公共管理是有其理論基礎的，除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現(xiàn)代化進程時認為，“要擺脫中國現(xiàn)代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現(xiàn)一種思維的轉(zhuǎn)向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權(quán)威的轉(zhuǎn)型上，因為中國現(xiàn)代化兩難的癥結(jié)真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現(xiàn)代化發(fā)展的良性結(jié)構(gòu)，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結(jié)構(gòu)性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據(jù)中國現(xiàn)代化的現(xiàn)實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經(jīng)濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權(quán)威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域?qū)矙?quán)威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構(gòu)成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內(nèi)的再度興起，與當代世界各國所發(fā)生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現(xiàn)實，理論家們對國家在社會發(fā)展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調(diào)管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協(xié)調(diào)的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協(xié)商和調(diào)整，在認同的基礎上統(tǒng)一行動。

綜合對區(qū)域和以上理論的認識，本文認為區(qū)域公共管理是與區(qū)域行政有本質(zhì)性區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現(xiàn)共同利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內(nèi)涵：（1）區(qū)域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經(jīng)濟、政治或社會其它領域構(gòu)成的復雜的交錯性問題，實現(xiàn)最優(yōu)的共同利益；（3）區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經(jīng)濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解；（4）對象是區(qū)域內(nèi)個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。

參考文獻：

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[8]陳慶云,我國公共管理的基本內(nèi)容及其重點[J]公共行政，2003(1)

第5篇：公共管理基本特征范文

一、問題的提出

自20世紀80年代以來，伴隨著第三次工業(yè)全球化浪潮的到來，現(xiàn)代通信和信息技術的快速發(fā)展，使人類社會受到了前所未有的沖擊，人與自然之間、人與人之間的摩擦加劇，矛盾凸顯，許多經(jīng)濟和社會問題的暴露使得現(xiàn)代政府在作為政治組織的同時還必須作為經(jīng)濟組織承擔起管理經(jīng)濟和社會問題的職能。傳統(tǒng)的以政治學和行政學為理論基礎的公共管理模式已經(jīng)難于滿足公眾對公共服務的需求，迫切需要一種新的政府管理模式來提高公共管理水平和公共服務質(zhì)量。

在這種歷史背景下，西方本文由收集整理公共管理學界出現(xiàn)了一股稱之為“新公共管理”的思潮，并掀起了一場聲勢浩大的政府改革運動。其最大特點就是在公共管理中引入競爭機制，主張運用私營部門的管理來提升政府績效，以市場或顧客為導向調(diào)整政府、市場、社會三者的關系。作為一種政府改革實踐，新公共管理模式在西方國家已取得了相當?shù)某晒Α?/p>

當前，我國正處于計劃向市場的轉(zhuǎn)軌時期，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展特別是加入wto的現(xiàn)實，要求轉(zhuǎn)變政府職能，建立起一個靈活、高效、廉潔的政府，形成新的管理模式。我國行政體制改革的目標也正在于此。而改革中最需要解決的問題則是如何進一步劃分公共事務治理中政府、市場和社會等主體的角色，促進我國公共服務的市場化和公共管理的現(xiàn)代化。[1]從這個角度出發(fā)，我國的公共行政改革顯然可以借鑒“新公共管理運動”的經(jīng)驗。

“新公共管理”理論為我國政府經(jīng)濟職能的重塑提供了新的思路，也對我國公共管理學科建設提出了新的要求。

二、經(jīng)濟理性與“新公共管理”

一般來說，“新公共管理”不僅指在20世紀80年代以來發(fā)生于西方國家公共管理領域的改革，一種新的政府管理模式，更為重要的是，在改革實踐中，這種政府管理模式已經(jīng)逐步形成一種彌補傳統(tǒng)行政模式缺陷的新的理論范式。無論以哪一種形式存在，“新公共管理”都是經(jīng)濟理性在公共管理領域的滲透和傳播，是公共管理部門依托經(jīng)濟理性對傳統(tǒng)體制進行的一場具有深刻意義的改造。[2]

作為一場政府改革運動，“新公共管理”的基本特征是引入“企業(yè)化政府”的概念，即在公共領域引入競爭機制對公有企業(yè)進行私有化改造、政府的權(quán)力分散與下放、公共業(yè)務的合同外包、政府的績效考核和評估等。[3]作為一種新的管理模式，它包括提高人力資源管理水平、員工參與決策與管理過程、放松管制并推進績效目標管理、信息技術的利用、顧客服務、使用者付費、合同外包、取消壟斷性管制規(guī)定等主要內(nèi)容。[4]作為一種新的理論范式，“新公共管理”以現(xiàn)代經(jīng)濟學作為理論基礎，不僅從現(xiàn)代經(jīng)濟學中獲得諸多理論依據(jù)，還借鑒了私營部門的管理方式和手段，如績效管理、目標管理、組織發(fā)展等。休斯認為，經(jīng)濟學，特別是公共選擇理論、委托理論和交易成本理論融合到新公共管理中，取代了官僚組織中高層人員信奉的傳統(tǒng)公共行政觀念。[5]

總之，經(jīng)濟學在理論和實踐上對“新公共管理”有著重要影響。它不僅對“新公共管理”運動起到了重要的指導和推動作用，還為“新公共管理”理論的形成和發(fā)展奠定了堅實的基礎。

三、“新公共管理”視角下經(jīng)濟學教學的目標定位

在當今我國公共行政改革可以借鑒吸收新公共管理理論的背景下，經(jīng)濟學對于公共管理專業(yè)學習和研究的重要性凸顯。然而，長期以來，作為公共管理本科專業(yè)的基礎課，經(jīng)濟學并沒有得到足夠的重視。其原因在于：首先，經(jīng)濟學通常在低年級開設，因此學生習慣于把經(jīng)濟學當成類似高等數(shù)學、英語等的公共基礎課，而沒有認識到經(jīng)濟學和公共管理之間的關聯(lián)及其對公共管理專業(yè)的指導性作用；其次，從教學內(nèi)容上看，經(jīng)濟學具有理論抽象、圖形多且復雜、數(shù)學知識運用頻繁等特點，對于文科生占大多數(shù)的公共管理類專業(yè)的學生而言，對經(jīng)濟學的懼怕多于興趣。在這種心理下，大部分學生在學完這門課程之后，對所學知識感到既混亂又茫然，根本搞不清楚經(jīng)濟學究竟要研究什么和解決什么，更不要談經(jīng)濟理性的培養(yǎng)。最后，由于經(jīng)濟學教學內(nèi)容多，教學中往往采用“滿堂灌”的傳統(tǒng)方式，容易造成課堂教學沉悶枯燥，教學效果并不好。

為此，必須重新審視公共管理專業(yè)的經(jīng)濟學教學目標，合理地定位對于“新公共管理視角下”經(jīng)濟學的教學工作尤為重要。[6]下面從兩個方面來考查經(jīng)濟學課程的定位。

1.新公共管理運動對學科建設的影響

英國被認為是新公共管理運動的先驅(qū)，以1979年英國首相瑪格麗特·撒切爾上臺為標志，其改革主題曾被有關學者概括為：私有化、分權(quán)化、競爭機制、企業(yè)精神、非管制化、服務質(zhì)量、對工會力量的限制。[7]這場改革給20世紀20年代已經(jīng)誕生的公共行政學科帶來了很大沖擊，以政治學、法律、社會分析等社會學課程為主的傳統(tǒng)組合已經(jīng)不能滿足培養(yǎng)具有企業(yè)家精神的公共管理者的需要，英國各大學的公共行政專業(yè)的課程設置開始轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟學為基礎的課程組合，隨著經(jīng)濟學、公共經(jīng)濟學、人力資源管理、財務管理等課程的進入，公共管理學科逐步取代公共行政學科，成為培養(yǎng)未來政府公務員的基礎學科。

2.經(jīng)濟學理論對公共管理實踐的影響

經(jīng)濟學理論對公共管理實踐的影響主要表現(xiàn)在對官僚制弊端的分析和以市場為基礎的制度設計兩個方面。公共選擇理論認為由于官僚制的存在使政府組織的供給具有壟斷特性，造成政府面臨組織機構(gòu)規(guī)模的不斷膨脹和效率愈發(fā)低下的困境，解決出路就是打破政府壟斷，引入市場、準市場機制，通過服務簽約外包的方式建立公共部門和私人部門之間的競爭，提高公共物品及服務供給的效率。委托理論被用于分析政治家和下級官僚之間的科層關系，作為委托人的政治家和作為人的官僚之間存在著利益的不一致性，人有可能為追求個人利益而犧牲委托人利益，而政治家為監(jiān)督雙方利益上的不一致則需付出更多的成本，為此，需建立適當?shù)募顧C制。交易成本理論認為，官僚組織壟斷公共產(chǎn)品和服務供給的模式將會產(chǎn)生巨大的交易成本，從而無法實現(xiàn)資源的最佳配置。因此，應引入市場機制將公共產(chǎn)品和服務轉(zhuǎn)由非官僚組織承擔，以降低交易成本。同時，經(jīng)濟學還借鑒了私營部門的管理方法提出了基于市場的公共政策設計。

綜上，經(jīng)濟學的理論和分析方法為“新公共管理”實踐開創(chuàng)了思路，“新公共管理”運動的發(fā)展又催生了公共管理學科的形成。因此，作為公共管理專業(yè)的基礎課程——經(jīng)濟學應該定位在經(jīng)濟理性思維的培養(yǎng)以及經(jīng)濟學分析方法的學習上，這樣的課程定位既是學科發(fā)展的需要，也是人才培養(yǎng)的需要。

四、“新公共管理”視角下經(jīng)濟學教學模式的創(chuàng)新思路

基于以上認識，為實現(xiàn)公共管理專業(yè)經(jīng)濟學教學目標，需對傳統(tǒng)的教學模式進行變革。在借鑒國內(nèi)外大學應用能力培養(yǎng)經(jīng)驗的基礎上，現(xiàn)嘗試提出“新公共管理”視角下公共管理專業(yè)經(jīng)濟學教學模式的創(chuàng)新思路。

1.設計體現(xiàn)“公共管理”特色的教學內(nèi)容體系

對公共管理類專業(yè)而言，經(jīng)濟學課程的內(nèi)容設置應在保持其基本內(nèi)容體系不變的基礎上，進行必要的增加和刪減處理，從而突出“公共管理”特色。適當增加公共政策分析、公共產(chǎn)品的供給、公有資源的管理、稅制的設計等方面的內(nèi)容，在講述各經(jīng)濟理論的同時，加大對政府出臺的各類經(jīng)濟政策的分析，從而闡明政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用機制。同時，對于較難的理論模型及數(shù)學推導部分則可以進行簡單化處理。經(jīng)濟學教學內(nèi)容體系調(diào)整的目標在于引導學生運用經(jīng)濟學的分析工具分析政府公共政策，提高實際應用能力。

2.采用引導—互動式教學法，實現(xiàn)講授和自學相結(jié)合

“引導—互動式”教學模式是指通過教師的引導，采用互動方式讓學生積極參與其中，實現(xiàn)教師講授和學生自學相結(jié)合，“聽、說、讀、寫”相結(jié)合的授課方法。教師的引導主要通過講解要點、理清思路、啟發(fā)思考、歸納問題、設計練習等來實現(xiàn)，學生的互動參與主要是通過自讀自學、問題質(zhì)疑、展開討論、答題寫作、遷移創(chuàng)造等形式完成。為此，在教學過程中有必要把經(jīng)濟學理論分成基本理論和由基本理論推演而來的擴展理論兩類。以彈性理論為例，需求的價格彈性部分屬于基本理論，教師需在課堂上進行重點講解，而需求的收入彈性、交叉彈性、供給的價格彈性等，則屬于擴展理論，教師完全可采用啟發(fā)式教學或?qū)W生自學方式進行。

3.制定科學的教學計劃——增加輔導課環(huán)節(jié)

在不增加公共管理專業(yè)經(jīng)濟學課程總學時的基礎上，在每一章結(jié)束時，增加兩學時輔導課，用于課程重點、難點、習題的講解及案例討論。利用輔導課，教師就可以通過案例引導學生深入討論投資、政府稅收、政府轉(zhuǎn)移支付、進出口等因素對國民收入的影響。案例討論是輔導課環(huán)節(jié)的重要內(nèi)容，教師根據(jù)授課內(nèi)容選擇案例，學生采用小組討論、自由辯論等多種形式就某個問題進行深入分析，從而提高學生的理論運用能力。

4.建立多手段的綜合考核體系

針對公共管理專業(yè)的培養(yǎng)目標，學生考核采用期末考試和平時考核綜合評定，平時考核包括日常作業(yè)完成情況、參與教學活動的程度、讀書報告（經(jīng)濟學領域的名著）的撰寫等項內(nèi)容。在各種考核形式權(quán)重的設置方面，要增加平時考核的權(quán)重。建立多手段的綜合考核體系，可以引導學生在學好基礎知識的基礎上，注重技能訓練與能力培養(yǎng)。

5.建立突出“公共管理”的特色的實用性的案例庫

公共管理專業(yè)的培養(yǎng)目標決定了教師在授課過程中需注重理論與實踐的交融貫通以及實際能力的培養(yǎng)。案例教學可以將理論知識內(nèi)化為自身的思維，有利于培養(yǎng)學生的參與意識以及獨立思考、主動求知和應變能力。目前，各類經(jīng)濟學教材中雖然包含很多案例，但較少涉及公共管理部門。對于公共管理專業(yè)的經(jīng)濟學而言，相應的案例選擇就應契合學科和專業(yè)背景，多采用公共部門的管理事件和場景作為案例。

第6篇：公共管理基本特征范文

    【關 鍵 詞】新公共管理/公共服務/傳統(tǒng)公共行政

    【 正 文】

    從本世紀70年代開始,曾經(jīng)主導西方公共行政領域近一個世紀之久,并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政,遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴峻的挑戰(zhàn),其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經(jīng)濟生活,其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難:政府財政危機,社會福利政策難以為繼,政府機構(gòu)日趨龐大臃腫,效率低下,公眾對政府能力失去信心,“政府失敗”論開始占主導地位。

    正是在這樣的歷史背景下,一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美兩國應運而生,并迅速擴展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進行的變革不同,新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調(diào)整,或僅僅是為了降低行政管理的成本,減少行政費用開支,更重要的是,它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

    一、新公共管理的理論基礎

    如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話,新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先,新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟學中獲得諸多理論依據(jù),如從“理性人”(人的理性都是為自己的利益,都希望以最小的付出獲得最大利益)的假定中獲得績效管理的依據(jù);從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向,提高服務效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù);從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據(jù)等等。其次,新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認為,私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環(huán)境,而不是韋伯所說的僵化的科層制;對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視(對私營部門來說,產(chǎn)出就意味著利潤,而在高度競爭的市場環(huán)境中,要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務,同時盡可能地降低成本),而不是只管投入,不重產(chǎn)出;人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制,而不是一經(jīng)錄用,永久任職,等等?？傊?新公共管理認為,那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法,如績效管理、目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有,它們完全可以運用到公有部門的管理中。

    二、新公共行政管理的基本特征

    新公共管理是個非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當代西方公共行政領域持續(xù)進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等,但它們都具有大體相同的特征。

    首先,新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關系,重新對政府職能及其與社會的關系進行定位:即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構(gòu),政府公務人員應該是負責任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”,政府服務應以顧客為導向,應增強對社會公眾需要的響應力。近年來,英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續(xù)、制訂并公布服務標準、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務等,就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。

    其次,與傳統(tǒng)公共行政只計投入,不計產(chǎn)出不同,新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果,即重視提供公共服務的效率和質(zhì)量,由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”(即中低級文官)以職、權(quán)、責,如在計劃和預算上,重視組織的戰(zhàn)略目標和長期計劃,強調(diào)對預算的“總量”控制,給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán),以適應變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

    第三,與上一點緊密相聯(lián),新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī),輕績效測定和評估的做法,主張放松嚴格的行政規(guī)制(即主要通過法規(guī)、制度控制),而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制,即確定組織、個人的具體目標,并根據(jù)績效示標(performance indicator)對目標完成情況進行測量和評估,由此而產(chǎn)生了所謂的三E,即經(jīng)濟(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。

    第四,與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同,新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等)和競爭機制,取消公共服務供給的壟斷性,如“政府業(yè)務合同出租”、“競爭性招標”等,新公共管理認為,政府的主要職能固然是向社會提供服務,但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據(jù)服務內(nèi)容和性質(zhì)的不同,采取相應的供給方式。如圖所示:

    市場狀況/憲法職責模式

    附圖

    1、此項服務活動是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責范圍之內(nèi),同時也沒有其他競爭者,如國防,應由政府承擔。

    2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責,但同時有其他競爭者的存在,即其他非政府部門也在從事此項活動,如醫(yī)院,在這種情況下,政府并非一定要親自提供此項服務,而大可通過招標、合同出租等形式,將其出租給其他公營或私營部門,政府只要對其績效目標進行測定和評估,并提供相應的報酬,便不失為一種提高服務質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。

    3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責,而又存在著市場競爭者,如影視業(yè),這時政府就完全可以不從事此項活動,而完全由私營部門承擔。

    4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責,同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者,如高等院校,這時政府就應積極培育市場,鼓勵人們參與此項活動,以提高此項服務的效率、質(zhì)量和有效性。

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    需要說明的是,上述只是典型的四種公共服務類型,在現(xiàn)實中,更多是介于這四種之間的混合型服務領域,因此,政府應根據(jù)具體情況,而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

    第五,在看待文官與政務官的關系上,新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離,強調(diào)文官(包括高級文官)保持政治中立和匿名原則;新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩,強調(diào)文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系,特別是對部分高級文官應實行政治任命,讓他們參與政策的制定過程,并承擔相應的責任,以保持他們的政治敏感性,因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實中也根本行不通,因為國會、總統(tǒng)等政治機構(gòu)及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標,而具體的政策方案是由行政機構(gòu)及文官制定并加以落實的,這本身就是一個社會價值的權(quán)威性分配即政治決策的過程,其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時,他們甚至會蓄意阻撓執(zhí)行。除此以外,文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策,一是任期優(yōu)勢,事務有的任期長,而政務官隨政府更換任期短(美國政務官平均任期僅22個月)。二是專業(yè)知識優(yōu)勢,這是事務官長期在一個部門任職而政務官調(diào)動頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工,而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優(yōu)勢。事務官主要精力放在部內(nèi)工作上,而政務官主要精力放在應付議會質(zhì)詢、內(nèi)閣會議、聯(lián)系選民等事務上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢,政務官與事務官的比例嚴重失調(diào),美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬,而政務官僅4000人左右,這使得“兩官”力量失去平衡,政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下,若硬性規(guī)定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力,只有正視行政機構(gòu)和文官的政治功能,才能提高他們的自覺意識,即除了盡職盡責地執(zhí)行政策外,更以主動的態(tài)度設計政策議程,并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策,使政策更加有效地解決社會問題。

    第六,與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴展政府干預,擴大公共部門規(guī)模不同,新公共管理主張對某些公營部門實行私有化,讓更多的私營部門參與公共服務的供給,即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是,許多新公共管理的擁護、支持者也認為,公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

    第七,與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同,新公共管理重視人力資源管理,提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性,如以短期合同制取代常任制,實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。

    三、對新公共管理的批評

    新公共管理在西方各國日趨流行的同時,也遭受到許多批評和指責,主要有以下幾方面。

第7篇：公共管理基本特征范文

公共管理的職業(yè)體系是職位和崗位的結(jié)構(gòu)體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具置，規(guī)定了公共管理的權(quán)力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關系而言，崗位是就公共管理的橫向關系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構(gòu)成的職業(yè)體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業(yè)體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發(fā)生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權(quán)力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術化原則的職業(yè)體系，而是在倫理原則的基礎上科學構(gòu)造職位和崗位的職業(yè)活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構(gòu)成的公共管理職業(yè)體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業(yè)活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協(xié)作”的行為模式所取代。

職位和崗位都是職業(yè)體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內(nèi)容方面。對于內(nèi)容來說，公共管理的職業(yè)活動也存在著各種各樣的職業(yè)關系。雖然在一般的意義上，這些職業(yè)關系可以歸結(jié)為權(quán)力關系、法律關系和倫理關系三大類。在現(xiàn)實的社會治理過程中，這些關系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業(yè)關系越是具體，就越是包含著道德的內(nèi)容。比如，當職業(yè)關系表現(xiàn)為公共管理者與其職務、崗位之間的關系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業(yè)關系表現(xiàn)為公共管理者之間的關系時，就要求公共管理者團結(jié)協(xié)作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業(yè)關系表現(xiàn)為公共管理者與其對象之間的關系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協(xié)作的體系，在內(nèi)容上則是道德行為的表現(xiàn)。盡管都是在管理，但傳統(tǒng)的行政管理是失去了實質(zhì)性內(nèi)容的管理，而公共管理則把形式與內(nèi)容統(tǒng)一起來，擁有了倫理本質(zhì)。

由于公共管理中依然存在著權(quán)力關系，所以，權(quán)力關系賴以生成的等級系列依然會存在。當然，管理型社會治理方式已經(jīng)實現(xiàn)了對等級關系的根本性改造，把人與人之間的直接等級關系改造成以組織層級為前提的等級系列，從而使個人之間在人格、權(quán)利等實質(zhì)性方面達致平等。盡管管理型社會治理模式中的以組織層級為前提的等級關系只是形式上的，卻反映了權(quán)力關系的本性。在一切存在著權(quán)力關系的地方，都會程度不同地存在著等級。只要公共管理還需要權(quán)力，它就不能消除這種“等級”。因此，作為個人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會遇到處理上下級關系的問題，并且會成為他進行日常公共管理活動的基本內(nèi)容。比如，政府中的公共管理主體需要執(zhí)行上級命令和維護政府利益；政府外的公共管理組織需要處理與政府的關系、服務于社會和維護社會利益。無論是政府中的公共管理主體，還是社會中的公共管理組織，對于公共利益的理解都會出現(xiàn)偏差，特別是如何把握長期利益與短期利益，必定是一個時時都會碰到的難題。公共管理中存在著無法完全解決的利益矛盾甚至沖突。盡管如此，公共管理者卻不能無所作為。事實上，在公共管理的服務定位中所派生出來的一切主動性、積極性，都會外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和沖突的實際行動，進而使公共管理者不同于以往各種社會治理模式中的治理者。做到這一點，從根本上說，就是充分發(fā)揮公共管理者的角色意識。只要公共管理者能夠?qū)ψ约旱穆殬I(yè)表現(xiàn)出充分的自覺，按照自己對其職業(yè)特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和沖突，他就會無愧于公共管理這一職業(yè)，并且總會達致最佳的從業(yè)效果。

在統(tǒng)治型社會治理模式中，對于官吏的要求長期存在著爭論?！肮俦疚弧蔽幕乃悸吩诮K極追求中是要無條件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路則反復申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭論。但這種社會治理方式往往是通過間接的、迂回的途徑來認識和了解公共利益的，往往在公共利益的要求與實現(xiàn)之間存在著“時滯”。特別是那些已經(jīng)實現(xiàn)了職業(yè)化的社會治理者，缺乏積極回應公共利益要求的熱情，往往表現(xiàn)出我們稱為“”的那種對于公共利益的冷漠。所以，在走向后工業(yè)社會的歷史轉(zhuǎn)型的過程中，在人們期求更為進步的社會治理模式的過程中，管理型的社會治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動的公共管理取而代之。

對于公共管理來說，新型的社會治理體制和制度是其賴以展開活動的前提和基礎。但是，與管理型社會治理方式不同，治理者的職業(yè)并不只是簡單地充作體制和制度的構(gòu)成因素和實現(xiàn)途徑，而是體制和制度的必要補充。由此看來，統(tǒng)治型社會治理倡導官吏忠“君”愛“民”。在君民之間出現(xiàn)矛盾和沖突的時候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地貴“民”輕“君”。這兩種選擇都要求官吏在“君”與“民”之間作出選擇和取舍。在統(tǒng)治型社會治理模式得以發(fā)生的歷史背景中，“君”“民”的矛盾和沖突是無法調(diào)和的。所以，矛盾之中會出現(xiàn)上面兩種對立的主張，要求官吏在兩者之間擇其一。管理型社會治理模式中的官員和公務人員以體制和制度作為行為選擇的終極標準，被動地接受體制中的程序驅(qū)使，對人民、對公共利益表現(xiàn)出極度的冷漠。他們在公共部門中工作，與在工廠中工作一樣，都具有工業(yè)社會特有的色彩，屬于形式化了的職業(yè)活動。與此不同，公共管理者的職業(yè)活動發(fā)生在合作精神已經(jīng)成為一種時尚文化的時代。在這種條件下，社會在整體上不存在不可調(diào)和的矛盾和沖突。因為，一切矛盾和沖突主要來源于不同的認識和理解。如果通過交談和討論能夠取得共識、消解矛盾和沖突，那么公共管理者的職業(yè)活動就是運用權(quán)力促進交談和討論。

二公共管理者的職業(yè)角色

人的道德生活來源于人的社會角色。只有了解和確定人在社會中扮演什么樣的角色，才能判定他的行為在何種程度上是道德的。比如，一個公務員做出的某件事可能會被人們認為是不道德的，但是，一個普通公民做出同件事卻不被人們認為是不道德的。對一個人進行道德評判，在很多情況下，是因為我們先行對他的社會角色作出了定位。我們說一個人是不道德的，可能是指他的某一行為與他的社會角色偶爾不一致，也可能是指他的某一行為與他的社會角色經(jīng)常不一致。在一般情況下，偶爾不一致能夠得到理解和原宥，而經(jīng)常不一致則會招致他人的批評和鄙視，甚至遭到他所在群體的排斥。

人在社會生活中可能會同時扮演著多重角色。有些角色是與生俱來的，如血親關系中的角色；有些角色是個人成長過程中必須接受的，如做學生等；而更多的角色是個人選擇的結(jié)果。職業(yè)作為人的最基本的社會角色形式，正是人的選擇的結(jié)果。就是說，普通的社會角色是在人的成長過程中自然生成的。一個人在長期的社會生活中，能夠理所當然地形成應有的角色意識，并且準確地扮演自己所承擔的社會角色。職業(yè)角色則不同。它需要人們通過自覺的選擇和主動的學習，才能夠獲得準確的定位。

人們選擇職業(yè)有著復雜的主觀原因和客觀原因。人們選擇某一職業(yè)，可能因為生活的需要，可能來自生存的壓力，可能出于興趣愛好，也可能屬于理想追求……當人們定位職業(yè)角色時，會在職業(yè)導師的引領下進入職業(yè)角色，也可能會在職業(yè)活動的實踐中逐漸找到職業(yè)感覺。但是，所有從事職業(yè)活動的人，都需要借助于自覺的職業(yè)選擇和積極的職業(yè)學習，才能夠使自己融合到職業(yè)中去，成為真正的職業(yè)活動者。這個過程，就是從業(yè)者在職業(yè)序列中準確地找到他所從事的職業(yè)位置的過程。職業(yè)活動的舞臺是職位和崗位。職位、崗位是人的社會角色的明確化、具體化和固定化，是職業(yè)化了的社會角色。同時，明確化、具體化和固定化的社會角色，在每一職位和崗位上都會有著明確的責任和義務。人類社會活動職業(yè)化程度的提高，更多地表現(xiàn)在越來越明確、越來越具體地規(guī)定職業(yè)活動中職位、崗位的責任和義務，即通過組織結(jié)構(gòu)、制度規(guī)范和活動程序等等方式，為每一職位和崗位確立起明確的、具體的責任和義務。

在社會治理體系中，無論是公共領域還是私人領域，只要是職業(yè)活動和組織行為，都會通過職位和崗位來明確界定人的責任和義務，有效地配置權(quán)力。這也是近代社會“理主義”組織行為模式中最為典型的形式，但該行為模式?jīng)]有注意到人的職位和崗位直接地構(gòu)成人的多元社會角色中的一種。就是說，任何一種職業(yè)，任何一類專業(yè)化社會活動，任何一個組織行為體系，都不僅以整體的形式構(gòu)造組織化的人的社會角色中的一部分，而且在組織成員個體那里擔負著社會角色，甚至首先在個體那里成為社會角色中的一種。對于人來說，每一個職位、崗位都不僅是特定的組織行為體系中的責任和義務，而且直接地根源于整個社會的責任和義務。

職位和崗位具有二重性，與之相對應的責任和義務也是有同樣的二重性。一方面，責任和義務屬于特定的職業(yè)和組織行為體系；另一方面，責任和義務又屬于整個社會。對于每一職位和崗位上的從業(yè)者來說，他的職位、崗位及其責任和義務，在職業(yè)活動和組織行為體系內(nèi)會以職務的形式出現(xiàn)，在面向其直接歸屬的行為體系之外時，則以職業(yè)的形式出現(xiàn)。特別需要指出的是，職務與職業(yè)在從業(yè)者這里只是社會角色的二重歸屬。在從業(yè)者與他人的聯(lián)系中，職務與職業(yè)都是直接的。因此，當管理主義組織行為模式成為職務—職業(yè)—社會之間的單線聯(lián)系模式的時候，責任和義務便被片面化、形式化和缺乏道德的內(nèi)容。我們在近代以來的社會治理中，時時處處都可以看到社會治理者只對社會治理體系負責而不對社會治理活動的對象及后果負責的情況。比如，就政府而言，下級官員只對上級官員負責，政府所有的官員都只對政府負責。只有政府才對社會負責，政府官員喪失了直接對社會負責的責任和義務的向度。政府對社會負責，卻很少對它的官員負責。因為，政府的官員僅僅是政府的“雇員”，以至于政府的官員在政府中也時常會感到“不平”。公共管理的職業(yè)活動就是要改變這種狀況，把單線的責任、義務模式改造成雙線的甚至多線的責任、義務模式。還以政府為例，公共管理的職業(yè)活動要求政府官員一方面對政府負責，另一方面直接對社會負責；同樣，政府既對社會負責，也對其官員負責。在這種情況下，政府官員不僅僅是雇員。他們在直接對社會負責的過程中獲得了在政府體系中享有自主性的資格。如果說，管理型社會治理模式中的政府視其官員為雇員的結(jié)果就是使他們成為政府行政執(zhí)行的工具，那么，公共管理條件下的政府則使政府官員成為擁有自主意識的人。這就是兩者的根本區(qū)別。若把這種區(qū)別變成革新現(xiàn)實社會治理模式的動力，不容置疑的起點則是在理論上把握職位、崗位及其責任和義務的雙重直接關系。

三公共管理者的職業(yè)行為

職業(yè)活動規(guī)定著人的行為。一個人從事的職業(yè)和開展的職業(yè)活動，決定了他會有某種定型化的、重復的和連續(xù)的行為。他的行為總和構(gòu)成了他的職業(yè)活動的基本內(nèi)容，進而證明著他的職業(yè)角色。從表面上看，人的行為與職業(yè)的關系是被決定或被規(guī)定的關系，即職業(yè)決定和規(guī)定著人的行為。但是，這種決定與被決定、規(guī)定與被規(guī)定的關系，僅僅具有行為形式方面的特征。從實質(zhì)上看，它是反向決定和反向規(guī)定的關系，即人的行為決定職業(yè)。特別是在充分自由地選擇職業(yè)的情況下，人與職業(yè)之間的聯(lián)系就是人的行為選擇的結(jié)果?？疾烊说穆殬I(yè)角色可以發(fā)現(xiàn)，有的人選擇了某一職業(yè)后能夠迅速地進入角色，而有的人雖然從事某種職業(yè)活動相當長時間，卻始終游離于這個職業(yè)角色之外，并不是合格的從業(yè)者。這種與職業(yè)角色的“和合”與否體現(xiàn)在人的行為中。所以，正是人的行為決定了他是否是合格的從業(yè)者。對此，筆者認為是“行為決定職業(yè)”。

在職業(yè)活動中，人的行為形式可以同一，但人的行為實質(zhì)卻會各異。對于那些行為規(guī)范和評價標準無法量化的職業(yè)活動來說，在同樣的職業(yè)行為之間會存在著天壤之別。這種情況在社會治理的職業(yè)活動中表現(xiàn)得尤為典型。因此，當人們選擇了社會治理這種職業(yè)的時候，還只是獲得了形式上的職業(yè)規(guī)定，實質(zhì)上的職業(yè)規(guī)定則涵育于他在社會治理活動中的行為表現(xiàn)。就是說，社會治理者的職業(yè)角色主要由他自己的職業(yè)行為所決定。人的行為對于人的存在有著不可替代的作用。人正是通過人自己的行為選擇了自己的存在形式和存在內(nèi)容。人愿意做什么樣的人，不只是由自己的愿望決定。只有當自己的愿望轉(zhuǎn)化為行為，他才能成為自己愿望中的人。相對于做人來說，既然人能夠通過自己的行為選擇做什么樣的人，那么人就更能夠用自己的行為來證明自己能否成為某個職業(yè)的合格從業(yè)者。

自從有了職業(yè)活動，人的職業(yè)角色就開始由人的職業(yè)行為來決定。然而，在近代以來的整個工業(yè)社會中，職業(yè)活動的形式方面總是受到制度性的強化，使人的行為更多地表現(xiàn)出被決定的特征。同樣，在與工業(yè)社會相適應的管理型社會治理模式中，社會治理職業(yè)活動由于治理者自主性的喪失，也使治理者的行為主要顯示出受決定的一面。這種現(xiàn)象并不能否證人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業(yè)角色的決定意義。相反，它證明了人的行為的受動性、被決定性和被規(guī)定性是由于歷史造成的，是工業(yè)社會的歷史條件限制了人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業(yè)角色的決定性作用。隨著工業(yè)社會的結(jié)束和后工業(yè)社會的到來，人的職業(yè)活動在形式方面的規(guī)定開始弱化，在實質(zhì)方面的規(guī)定受到強化。人在職業(yè)活動中的行為選擇日益顯示出決定性的作用。與后工業(yè)社會相適應的公共管理型社會治理模式，突出地反映社會治理職業(yè)活動的主體—公共管理者的行為選擇的意義。

公共管理職業(yè)的一切實質(zhì)性的內(nèi)容，都是由公共管理者的行為直接決定的。如果說選擇公共管理職業(yè)的行為決定了從事公共管理活動的形式的話，那么當一個人成為公共管理者的時候，怎樣扮演自己的職業(yè)角色，怎樣證明自己是合格的公共管理者，則取決于他的職業(yè)行為。公共管理者在職業(yè)活動中的某一行為或許多行為，都不能決定其職業(yè)角色。決定其職業(yè)角色的，只能是貫穿著服務精神和體現(xiàn)著服務原則的、穩(wěn)定和持續(xù)的公共管理職業(yè)行為。公共管理者的職業(yè)行為是公共管理的服務本質(zhì)得以實現(xiàn)的途徑。公共管理體系的結(jié)構(gòu)和制度安排無論怎樣貫穿著服務精神和體現(xiàn)著服務原則，都不是服務的現(xiàn)實。只有通過公共管理者的具體行為，服務精神和服務原則才能夠轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。對于公共管理者來說，他的職業(yè)活動在很大程度上受到法律的規(guī)范，他的崗位服務和任職工作在很大程度上由權(quán)力結(jié)構(gòu)決定。當然，一些特殊崗位和特定職務也會由法律作出規(guī)定，但對于公共管理體系而言，卻不是基本現(xiàn)象。職業(yè)和崗位、職務方面的法律規(guī)定與權(quán)力規(guī)定，在公共管理者的行為中將以綜合統(tǒng)一的形式出現(xiàn)。這一點也是公共管理行為區(qū)別于以往社會治理行為的基本特征。

在統(tǒng)治型社會治理模式中，社會治理行為主要體現(xiàn)著權(quán)力意志；在管理型社會治理模式中，理想的社會治理行為應當主要反映出法律精神。公共管理行為既不是權(quán)力意志的作用，也不是法律精神的顯現(xiàn)。公共管理者把他在職業(yè)和崗位、職務上的權(quán)力規(guī)定和法律規(guī)定統(tǒng)一起來，作為公共管理的服務精神和服務原則的支持力量灌注到自己的行為中去。所以，在公共管理的具體實踐中，權(quán)力和法律都是公共管理行為的前提和依據(jù)。權(quán)力和法律所支持的和試圖達到的是實現(xiàn)服務的精神和服務的原則。這樣一來，我們在公共管理者的行為中所看到的，就是以服務精神和服務原則為旨歸的、權(quán)力和法律的綜合統(tǒng)一。它在根本上結(jié)束了“權(quán)力歸結(jié)為法律”或“法律受權(quán)力統(tǒng)馭”的爭論。

盡管公共管理者在其職業(yè)行為中用服務精神和服務原則統(tǒng)一了權(quán)力和法律，但權(quán)力和法律在他的職業(yè)行為中畢竟是一種客觀力量。無論行使權(quán)力和執(zhí)行法律或受權(quán)力支配和法律制約，這種客觀力量都會對他構(gòu)成壓力，使他的行為選擇受到約束。公共管理者怎樣才能超越這種被動的、不自由、不自主的狀況呢？應當說，在一切存在著權(quán)力和法律的地方，社會治理者都會遇到這種被動的、不自由、不自主的狀況。對此，以往的社會治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的則是積極應對的態(tài)度。他們把公共管理這一新型的社會治理模式所擁有的、作為制度力量和體系力量的服務精神和服務原則轉(zhuǎn)化為個人的道德力量。這樣一來，公共管理行為便不再是傳統(tǒng)意義上的職業(yè)行為，而是發(fā)生在公共管理職業(yè)活動中的道德行為。就是說，當公共管理體系的服務精神和服務原則僅屬于制度和體系的時候，還只是相對于公共管理者的“客觀精神”，公共管理者在職業(yè)活動中必須秉承和尊奉。一旦這種服務精神轉(zhuǎn)化為公共管理者的道德信念和道德標準，公共管理者也就獲得了自由和自主。這時，公共管理者的行為不再是受著某種外部力量驅(qū)使的行為，而是由他自己的意愿主使的行為。在人的一切行為中，只有道德行為是最自由、最自主的行為，職業(yè)行為亦然。

在人類發(fā)展史上，并不是任何一個歷史時期都會出現(xiàn)自由自主的行為，職業(yè)行為尤其如此。在以往世代的職業(yè)活動中，基本上不存在什么自由自主的行為。在社會生活領域，雖然人們有著強烈的追求自由自主行為的愿望和熱情，能夠真正實現(xiàn)的并不多見。所以，“圣人”才會受到神化，“馭風而行”的自由境界才會那樣令人神往。總的說來，人類社會的進步更多地表現(xiàn)在人的自由自主的行為上面。在社會生活領域，宗教活動和審美追求，有時甚至能夠使自由自主的行為變成現(xiàn)實。在工業(yè)社會充分發(fā)展的時代，在私人領域甚至管理活動中，都有對自由自主行為的追求。到了工業(yè)社會的后期階段，這種追求已經(jīng)形成了文化氛圍，但還不是公共領域特別是社會治理活動可以追求的目標。所以，管理型社會治理者的行為完全是權(quán)力和法律驅(qū)使下的行為，既不自由，也不自主。然而，公共管理改變了這種狀況。由于服務精神和服務原則能夠轉(zhuǎn)化為公共管理者的道德信念和道德標準，因而公共管理活動能夠超越權(quán)力和法律，公共管理者能夠獲得自由和自主。

綜上所述，公共管理這種新型的社會治理活動是行政管理職業(yè)化的延續(xù)，并且是建立在倫理關系基礎上的社會治理活動。它既不同于農(nóng)業(yè)社會那種完全依賴于權(quán)力作用的社會治理，也不同于近代社會那種權(quán)力與法律共同作用下的社會治理，而是用道德來統(tǒng)攝權(quán)力和法律、再運用權(quán)力和法律來實現(xiàn)它的倫理本質(zhì)的社會治理。對于公共管理這種職業(yè)活動，我們需要從倫理的角度深刻認識和自覺建構(gòu)。正如啟蒙思想家對“法的精神”的呼喚為整個近代社會提供了制度設計的基石，我們對“倫理精神”的思考將發(fā)現(xiàn)通向未來社會的陽光大道。

第8篇：公共管理基本特征范文

最近一段時間以來，有關公共管理學的問題引起了行政管理學界的關注。其中一個基本問題是：公共管理學與行政管理學到底是一種什么關系？一種觀點認為，從國外的研究情況來看，公共管理學就是行政管理學，兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點認為，公共管理學與行政管理學是有區(qū)別的，二者不能等同。但這種差別何在？后者沒有做出有說服力的解釋。筆者認為，在今天的中國探討公共管理學與行政管理學的關系，不能僅僅以西方學者的觀點為依據(jù)，而主要應根據(jù)中國目前的理論與實踐來探討。本文試圖首先通過對公共部門的科學界定來確定公共管理學的研究范圍，然后在此基礎上探究公共管理學與行政管理學的關系。

一、關于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別

人類社會是一個整體，然而這個整體又是由各個部分組成的。人們可以對這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會團體、社會群體、社會部門等。其中，有關這些社會部門的分類，人們又可以從不同的角度或運用不同的標準對之加以區(qū)分。例如，傳統(tǒng)社會科學一般將整個社會部門分為政治部門、經(jīng)濟部門、文化教育部門、科學技術部門，等等。為了從更宏觀上對社會部門進行分類，并有助于研究不同社會部門管理的規(guī)律，當代一些社會科學家將整個社會部門區(qū)分為三大部門：第一部門為政府組織，這是純粹的公共部門；第二部門為工商企業(yè)，這是非公共部門，西方的一些學者將之稱為私人部門；第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門，這些部門非常復雜，有的更具有工商企業(yè)的特點但又不同于工商企業(yè)，往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè)；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機構(gòu)。前者如在城市中由市政府投資興辦和經(jīng)營的自來水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機構(gòu)、社會福利機構(gòu)、非營利性的公共醫(yī)療機構(gòu)以及類似于中國青少年基金會的中介組織等等。

第9篇：公共管理基本特征范文

關鍵詞：官僚體制管理主體新公共管理

世紀之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國曠日持久的政府改革過程中，公共部門管理研究領域也取得了突破性的進展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎的官僚制的傳統(tǒng)公共管理理論被以現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營企業(yè)的管理理論與方法為基礎的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主義”(Managerialism)的范式就成為當代西方政府改革最基本的趨向和實踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學基礎的向度進行闡釋，以求對當代中國的政治體制改革提供有益的理論啟迪。

一、自從人類社會出現(xiàn)了利益分化和階級分化以來，就有了公共管理的問題。

但是，在傳統(tǒng)的階級統(tǒng)治模式中，公共管理是附屬于階級統(tǒng)治的。近代以來，階級統(tǒng)治變得越來越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見的是政府對社會的公共管理。特別是在二戰(zhàn)以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統(tǒng)治為主導的模式向以管理為主導的模式轉(zhuǎn)化的過程。人類社會早期的公共管理在運用行政的和宣傳教化的手段對社會實施管理時，往往訴求于強制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺。近代社會的公共管理在許多領域中無疑也包括強制性的行為，帶有傳統(tǒng)的統(tǒng)治性的特征，但是在許多領域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務于政治統(tǒng)治的終極目的，滲透到社會生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主體；政府的公共管理泛化到社會的各個層面；政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領域；政府機構(gòu)日益膨脹；政府公共管理職能運行的高成本、低效率。總之，傳統(tǒng)的公共管理模式是與西方工業(yè)社會的政府管理相適應的。但是，隨著西方各國由工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無法適應迅速變化的信息社會之需要，其基本的理論假設和原則均受到普遍的懷疑與嚴峻的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在：

其一，作為傳統(tǒng)的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過時的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級劃分、權(quán)力集中、控制嚴密的官僚體制的組織模式在二十世紀50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學習型組織模式所取代。

其二，政府部門作為公共物品及服務的提供者的壟斷地位已被動搖。政府通過補貼、規(guī)劃與合同承包等方式間接運行，各種私人公司、獨立機構(gòu)和社會團體參與了公共物品及服務的提供；不同的政府機構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務而展開競爭。與此同時，私人部門發(fā)展起來的管理方法和技術也被公共管理部門所借鑒。市場機制在公共部門發(fā)揮了日益重要的作用。

其三，政治與行政的二分法被人們批評為是一種不真實的假定，而且，在現(xiàn)實的生活中政治事務與行政事務是難以真正分開的。

其四，公共人事管理的體制及模式也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。公務員的永業(yè)觀念已被打破；業(yè)績評估和績效工資制成為一種主要的報酬方式；傳統(tǒng)的片面強調(diào)對人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養(yǎng)與開發(fā)、以人為本的人力資源管理模式所取代。

由此可見，在現(xiàn)實的公共生活中，傳統(tǒng)的公共管理模式已經(jīng)失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟與社會發(fā)展需要的政府管理模式。這就導致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。

二、“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀70-80年代的英國、新西蘭、澳大利亞等國，并迅速擴展到西方其他國家。

1979年撒切爾夫人上臺，在整個80年代，英國采取一系列改革措施：開展反對浪費和低效益運動，成立了效率工作組，對政府的有關項目計劃和工作進行效率審計；大力改革公共部門的工會；實行大規(guī)模的私有化，將英國的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國有企業(yè)賣給私人；對地方政府的預算開支實行總量控制；要求所有的地方建筑和公路建設項目實行公共部門與私營部門公開競標。特別值得關注的是，根據(jù)效率工作組1988年提出的報告《改善政府管理：下一步行動》，英國政府開始將提供公共服務的職能從政府各個部門中分離出來，成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”來承擔這種職能。部長同執(zhí)行局在談判的基礎上就該局要完成的任務及其在具體運行方面的靈活度達成協(xié)議，也即績效合同。這樣，部長們主要只關注預算總額和最終的結(jié)果，而各局在預算支出、人事安排等具體事項上具有很大的自。尤其是執(zhí)行局的局長是由公開競爭產(chǎn)生，三年必須重新申請一次，不實行終身制。到1996年，英國有近75%的公共服務是由執(zhí)行局來承擔的。

繼英國之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國工黨分別于1983年和1984年上臺執(zhí)政，也開始了大力的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大并且具有系統(tǒng)性而備受人們的關注，被學術界稱作“新西蘭模式”，新西蘭財政部于1987年末出版的《政府管理》一書被譽為新公共管理的宣言。

美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點和目標，但似乎開始得更早，可以追溯到1978年卡特政府實施的“文官制度改革法案”，而且?guī)в懈黠@的管理主義傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機構(gòu)和收縮公共服務范圍，當時負責推行改革的格魯斯委員會的基本職責是將私人部門成功的管理方法引入公共部門管理領域之中，來提高政府效率。格魯斯委員會診斷出美國政府公共部門管理低效率的重要原因是：其一，國會對聯(lián)邦政府機構(gòu)的日常管理干預太多；其二，人事特別是高層人事缺乏連續(xù)性；其三，缺乏追求高效和經(jīng)濟的誘因；其四，會計和管理信息系統(tǒng)不完善；其五，缺乏有力的中央財政和會計管理。1993年克林頓上臺后，開始了大規(guī)模的“重塑政府”改革運動。其目標是創(chuàng)造一個少花錢、多辦事的政府，并堅持顧客導向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡政府機構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引人競爭機制以及推行績效管理。這場改革的一個綱領性文獻就是戈爾所領導的國家績效評價委員會的報告《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的的政府》，簡稱“戈爾報告”?！案隊枅蟾妗敝赋觯簭谋臼兰o30年代到60年代，美國建立了龐大的、自上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務，這種體制以那時的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級的科層制形式進行管理。由于對標準化程序的先人之見、垂直的指揮鏈條和標準化的服務，這些官僚機構(gòu)是穩(wěn)定的，但與此同時也造成機構(gòu)膝腫和反應遲緩。當代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制(無論是私人的，還是公共的)己經(jīng)失效。該報告提出政府改革的四項主要原則：消除繁文縛節(jié)，由注重過程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；把顧客放在首位；授權(quán)雇員以取得成果；一削到底，并創(chuàng)造出一個少花錢多辦事的的政府。

歐洲大陸各國(德國、法國、荷蘭、瑞典等國)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英國、美國、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進的特點。但是歐洲大陸各國的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德國，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進主義模式。其改革的基本內(nèi)容：調(diào)整公共事業(yè)、削減公共服務人員、壓縮公共人事開支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等均是在某種程度上以管理主義為價值取向的。特別是在90年代，借鑒了荷蘭的經(jīng)驗，推行地方政府改革，實行“地方治理模式”，與英、美等國的“新公共管理模式”有異曲同工之妙。

新公共管理思想在西方的出現(xiàn)并不是偶然的，它有其深刻的經(jīng)濟、政治和社會背景。首先，自20世紀70年代石油危機之后的經(jīng)濟衰退，公共財政也因為收人減少和福利開支過大等原因出現(xiàn)了連續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中的觀點，解決財政赤字問題從原則上講有三種途徑：一是限制開支和公共任務的終結(jié)；二是增加收人，特別是稅收；三是用較少的開支來實現(xiàn)公共使命，即“少花錢多辦事”。由此可見，只有第三條道路才是較好的選擇?！靶鹿补芾砟Ｊ健钡某霈F(xiàn)就成為各國政府的自然選擇。其次，第二次世界大戰(zhàn)以后，由于政府職能的不斷擴張，政府的規(guī)模也在逐漸擴大。這使得西方各國政府普遍臃腫、效率低下，傳統(tǒng)的科層制受到了嚴重的挑戰(zhàn)。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中所說：“工業(yè)時展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運轉(zhuǎn)；它變得機構(gòu)臃腫、浪費嚴重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效地運轉(zhuǎn)了。”再次，由于科技革命，特別是信息技術革命的出現(xiàn)，促使各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟、社會發(fā)展需要的政府管理模式。信息時代的來臨以及“數(shù)字化生存”方式要求政府對瞬息萬變的經(jīng)濟迅速作出反映，同時它打破了長期以來政府對公共信息的壟斷。新通訊技術以及接觸政府信息的便利使公民和社會團體更容易參與公共管理活動。這要求對政府組織及其運作過程作出變革與調(diào)整。最后，經(jīng)濟的全球化對政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趨勢加強了西方各個國家對本國經(jīng)濟競爭力的高度重視，政府能力是一個國家的綜合國力與競爭力的重要因素?！敖?jīng)合”組織把政府改革當作其成員國在國際市場上進行競爭的一個重要途徑，認為順應經(jīng)濟發(fā)展的全球化和保持國際競爭力的內(nèi)在需要，為公共部門改革提供了新的強大動力。

三、綜觀西方社會的這場聲勢浩大的行政改革運動，由于操作上的需要而表現(xiàn)出政府繼續(xù)充當運動主體的角色，每項改革措施也不得不基于現(xiàn)實而表現(xiàn)出對管理行政模式的妥協(xié)，但就這場改革運動的發(fā)展趨勢而言，無疑包含了如下的意蘊：即對近代以來的公共行政管理化傾向進行全面的檢討。

雖然檢討的結(jié)果仍然是以“新公共管理”命名，但它與傳統(tǒng)的公共管理已經(jīng)有著較大的差異。從哲學的向度來看，它是中心邊緣化與邊緣中心化的雙向整合與建構(gòu)的過程，其實質(zhì)是管理主體的單一化向管理主體的多極化的轉(zhuǎn)化。

生活提出問題，哲學解答問題，哲學是生活的解答邏輯。任何具體科學背后都蘊含著哲學理念，因而哲學主導范式的轉(zhuǎn)換，總會在不同的具體學科中得到或遲或早的彰現(xiàn)。西方“新公共管理”理論的出現(xiàn)也概莫能外，它是哲學的單一主體范式向后現(xiàn)代的多力在公共管理體系中的非中心化，實質(zhì)上就是管理的服務化、社會化。依據(jù)新公共管理理論，公共管理組織大約有四重類型，即政策組織、規(guī)制組織、服務提供組織和服從型組織。這其中，政策組織應當完全屬于政府意義上的組織，而規(guī)制組織部分是政府的也可能部分是政府外的組織，服務提供組織和服從型組織基本上是作為政府外的公共管理組織而存在的。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中所說：“大多數(shù)企業(yè)化的政府都促進在服務提供者之間展開競爭；它們把控制權(quán)從官僚機構(gòu)那里轉(zhuǎn)移到社區(qū)，從而授權(quán)給公民；它們衡量各部門的實績把焦點放在后果而不是投人上；它們行為的動力不是來自于規(guī)章條文，而是來自自己的目標、自己的使命；它們把服務的對象重新界定為顧客，讓顧客有所選擇，選擇學校，選擇培訓計劃，選擇住房；它們防患于未然，而且不是在問題成堆以后才來提供各種服務；它們把精力集中于掙錢而不單單是花錢；它們下放權(quán)力，積極采取參與式的管理；它們寧可要市場機制而不是機制；它們關注的中心并不簡單是提供公共服務，而且也向公營、私人和志愿服務各部分提供催化劑，使之行動起來解決自己社區(qū)的問題?！庇捎谛鹿补芾韺崿F(xiàn)了管理主體由單一性向多樣性的轉(zhuǎn)變，日常公共管理中的公共權(quán)力隨著這種管理的社會化也被部分地讓度給政府外的公共管理組織，政府就具有一個以旁觀者的身份來審視公共管理的質(zhì)量與效果的機會，這樣任何掌握公共權(quán)力的非政府組織對公共權(quán)力的濫用都不再具有制度化的基礎，從而為建立一個廉潔、高效的政府創(chuàng)造了條件。