耕地保護激勵辦法精選(九篇)

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第1篇：耕地保護激勵辦法范文

關鍵詞：耕地保護；政府；農民；激勵

一、 相關概念

（一） 耕地與耕地保護

耕地自古是農民們賴以生存的基礎，有了耕地糧食安全才有保障，社會穩(wěn)定才能得以實現(xiàn)。可如今我國耕地面積在經濟快速發(fā)展的背景下不斷減少。“從1985～2008年，全國耕地面積減少了346萬公頃，年均減少15. 1萬公頃?！睆臄?shù)量上來看已經是岌岌可危的了。怎么在當今似乎保護耕地與城市發(fā)展相互矛盾的命題里尋找解決的辦法，必須從了解耕地下手。

耕地是指種植農作物的土地。其中包括了：（1）熟地，新開發(fā)、復墾、整理地，休閑地（含輪歇地、輪作地）；（2）以種植農作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹，桑樹或其他樹木的土地；（3）平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。

耕地保護是指運用法律、行政、經濟、技術等手段和措施，對耕地的數(shù)量和質量進行的保護。我國要用世界7%的耕地養(yǎng)活世界上22%的人口，形式相當嚴峻。為此我國提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地， 切實保護耕地”的基本國策， 并通過出臺一系列法律、法規(guī)， 建立了嚴格的耕地保護制度。但是我國在耕地保護上更多的是在數(shù)量上進行保護，譬如18億畝耕地紅線、實行占補平衡制度……都是從數(shù)量上來保護耕地，而對于耕地質量的保護，我國并沒有實質性的進展。

（二） 耕地保護中的主體

通過研究可以發(fā)現(xiàn)，在耕地保護中，與它相關的主體其一是把握國家宏觀大局的中央政府，其二是推動地方經濟發(fā)展的地方政府，其三是擁有農村集體土地所有權的集體，其四是以耕種為生，直接和耕地相接觸的農民。

他們都在耕地保護中發(fā)揮著各自的作用，但由于它們存在的利益差，它們耕地保護的目標其實也是不相同的，而這也就成了影響它們對待耕地保護的態(tài)度以及影響政策制定、執(zhí)行和最后的效果的原因。

二、 耕地保護各主體的目標與行為

（一） 中央政府的目標與行為

中央政府土地調控的目標是“實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和經濟社會協(xié)調發(fā)展?！边@是中央在經濟和政治雙重層面上進行考量的結果。

中央政府為了實現(xiàn)這一目標，花大力氣制定了許多政策、法律法規(guī)。制定了諸如土地管理法、基本農田保護條例，實施耕地總量動態(tài)平衡、土地用途管制、農地征用管制等等的法規(guī)政策。希望以此來推動耕地保護的順利進行，保證我國糧食安全與社會和諧穩(wěn)定。

（二） 地方政府的目標與行為

地方政府由于目前的財政分權和政績考核體制， 其行為目標主要是區(qū)域內的經濟發(fā)展速度和財政增收速度，而耕地保護實際上是與地方政府這一目的相背離的。有調查顯示，截止2012年底浙江、天津兩地政府負有償還責任的債務，都有2/3的份額要靠賣地來償還，而其余省份，最少也有1/5的債務是靠賣地來償還的。由此可見地方政府對于土地的依賴程度。而征地作為將農村集體土地變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地的主要途徑，為地方政府提供著重要財源，而一旦加大對耕地的保護勢必對征地造成影響，這不是地方政府所樂見的。因此在耕地保護中，地方政府的作用并沒有得到有效發(fā)揮，甚至是起著負的作用。對于中央關于耕地保護的政策法規(guī)也沒有有效執(zhí)行。

（三） 集體的目標與行為

理論上來說，集體所有制是廣大農民群眾一起所有，自然集體的目標應該是為了農民爭取權益，在耕地保護中也應該與農民一道，切實保護耕地不被破壞，讓耕地得以高效種植。集體也應該為此而努力。但我國法律雖然規(guī)定農村集體土地歸集體所有，但是集體存在組、村、鄉(xiāng)三級，到底歸哪一級集體所有，法律上存在著矛盾，因此這樣的產權不明也就導致了各級集體在保護耕地上存在不一致的目標。規(guī)模更大更向地方政府靠近的村、鄉(xiāng)更容易受到地方政府的影響，從而成為征地的推手，無法真正的保護耕地，而組一級集體力量較小，多方受限，很難在耕地保護上有所作為。

（四） 農民的目標與行為

在我國現(xiàn)行農村土地制度下，農民是農業(yè)生產的微觀主體，是耕地的直接使用者和耕地保護的主要承擔者。他們對耕地保護的意愿、以及耕地利用方式等都會對耕地保護起到很大的促進或阻礙作用。

農民耕地保護的目標是獲得經濟收益，只有在耕地能為他們取得滿意的經濟收益時，他們才會積極主動的去保護耕地。在傳統(tǒng)農業(yè)地區(qū)，農民進行的農業(yè)生產是“窮而有效率的”，他們進行農業(yè)生產的行為也是“理性的”。因為在這樣一種環(huán)境下，農民生產生活環(huán)境相對封閉，沒有其他增加收益的途徑，農民預期的收益全靠耕作耕地估算。當對耕地的預期收益高的時候，農民就會積極主動的保護耕地，而當他們對耕地的預期收益低的時候，他們則沒有足夠的動力來從事耕地保護，因為對農民來說，擺脫貧窮提高收益維持生計才是最重要的。

三、 耕地保護的主體存在的問題

“中央政府是以增加全社會福利水平為出發(fā)點，而地方政府則是以地方的經濟增長來謀求其向上級的政績顯示，農民的出發(fā)點是個人利益的最大化。”各個主體有著不一樣的出發(fā)，也就是說在它們進行具體的決策時，存在不一樣的決策動機和過程，從而導致了它們在行為上的差異。而也因此讓它們在耕地保護中遇到了困境與問題。

（一） 中央政府和地方政府的矛盾

中央政府雖然為耕地保護制定了一系列強勢的政策制度，但是每每下到地方，地方政府由于對土地財政的依賴，以及上一章所談及的地方自身利益的驅動，會運用它比中央政府更加靈活變通這一特點，減弱各項政策在當?shù)氐挠行?，以保證地方政府在收入和政績上的利益最大化。

這樣一來，就使得中央政府理論上行之有效的耕地保護手段在地方政府的應變之下被架空，地方政府成了土地實際的支配主體。中央與地方的矛盾，讓政令無法通達，從而無法對耕地形成有效保護。

（二） 集體的界定不清晰

《憲法》規(guī)定我國農村土地歸集體所有。但是并沒有明確指出是哪一級集體，而在不同的法律文件中對此又做出相互矛盾的解釋，導致農村土地集體所有制主體虛化，從而不能發(fā)揮集體在耕地保護中應有的作用。在于地方政府的博弈中沒有真正的主導力量，處于弱勢地位，在對待征地的問題上缺乏真正的發(fā)言權。

（三） 農民對耕地保護的認知和意愿不足

耕地歷來是農民賴以生存的基礎，農民作為耕地的直接使用者，以及祖祖輩輩對于土地的感情，被認為是耕地保護最重要的主體，是耕地保護最后的一道防線。然而，根據調查結果顯示，農民雖然普遍認同對耕地需要實施必要的保護，但對于相關的政策卻缺乏了解，而在承擔耕地保護的責任上也存在著分歧。甚至他們中的大部分人連基本農田這一概念都不清楚。

本章開頭就有指出，農民的出發(fā)點是追求個人利益的最大化。然而如今農民耕作所得卻并不能達到他們的預期的收益，從事非農生產反而能獲得比耕地更高的收益，農民也就不可能承擔起保護耕地的責任，缺乏保護耕地的積極性。

四、 如何讓耕地保護各主體更好的發(fā)揮作用

從前面的分析可以看出，農民認同耕地保護的必要性，但是他們對耕地保護的政策缺乏了解，并且沒有積極性。地方政府則是與之相反，了解必要性和政策，但沒有保護耕地的正面激勵，

反而是存在利益上的沖突。為此要讓各主體更好的發(fā)揮作用，需要進行必須的改進。

（一） 中央政府要加強監(jiān)督和扶持

中央政府作為國家權力中樞，要堅定不移的查出土地違法。做到絕不姑息絕不手軟。同時給與耕地進一步的稅費減免，對耕作的農民進行直接的補貼。把稅收和行政手段結合，提高耕地的占用稅、土地增值稅等經濟杠桿以及設立土地銀行、發(fā)行土地債券等金融杠桿來調節(jié)耕地資源的可持續(xù)利用，達到宏觀上保護耕地的目的。

（二） 改革地方政府考核指標

地方政府的政績考核是硬指標而耕地保護則是軟性的指標，在分稅制與追求漂亮政績考核的驅動下，必然會優(yōu)先考慮發(fā)展經濟，而不是保護耕地。在這樣一種沖突中，地方政府選擇發(fā)展經濟而忽視耕地保護也就成了一種“明智”的選擇。與中央政府的博弈也就成了必然。要改變這一狀況，需要對地方政府進行有效的激勵。改革考核指標，把耕地保護也納入政績考核中，并且其重要性不低于經濟發(fā)展的考核權重。讓地方政府內部進行經濟發(fā)展和耕地保護的運籌抉擇，得出符合實際情況的最優(yōu)解。同時要轉變地方經濟增長的方式，地方經濟的發(fā)展不能依賴于土地買賣。

（三） 明晰集體土地產權

把集體土地的所有權明確到組一級的集體，撤銷村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的集體。組一級的集體更貼近于真實的農民，能夠更加真實的代表農民的意志，不易被地方政府所左右。同時，組一級的集體雖然與地方政府相比仍然處于弱勢地位，但產權的明晰能帶給農民集體法律上切實的保護，防止地方政府為追逐利益損害農村集體。

（四） 提高農民收益，激發(fā)農民積極性

作為耕地保護的最后一環(huán)，也是最重要的一環(huán)，農民的認知和意愿是非常重要的。而農民追求個人利益最大化的出發(fā)點也就決定了要提高農民保護耕地的積極性必須從提高農民收益水平下手。

“在征地出讓金中政府及其部門則得到土地收益的60%～70%”這一增值收益分配是存在問題的。應該從土地出讓金中拿出更多的部分分給當?shù)氐霓r民以及用于被征地地區(qū)剩余耕地的資本投入，免費為農民提高耕地的質量，提升耕作水平，讓農民可以從耕地中獲取更多的收益。

其次作為農民根深蒂固的一種觀念，擁有了土地就等于擁有了一份生存的保障，再怎么也不至于餓死。政府應該建立農村養(yǎng)老保險分級與耕地耕作水平相掛鉤的機制。擁有耕地的農戶都可以進行投保，而每戶農民的耕地，自家進行商議，投保給家中確定的一個人一定的耕地數(shù)。往后則按照該耕地的耕作好壞，給與對應投保人較高或較低等級的養(yǎng)老保險評級，影響最終的養(yǎng)老金額發(fā)放。

這樣的增值收益分配和養(yǎng)老保險分級與耕地掛鉤勢必讓農民在耕地保護中表現(xiàn)的更加積極，從而促使耕地得到真正有效的保護。（作者單位：四川大學經濟學院）

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第2篇：耕地保護激勵辦法范文

[關鍵詞]成都市；耕?；?；土地產權

[中圖分類號]F832.35 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-736X（2012）08-0080-03

作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗區(qū)，成都市堅持先行先試，于2008年正式啟動農村產權制度改革。其基本思路是：以市場化為導向，以還權賦能、農民自主為核心，逐步建立現(xiàn)代產權制度，推動城鄉(xiāng)要素白南流動。耕地保護基金（以下簡稱耕保基金）是其中一項基礎性制度安排，也是確保整體改革順利推進的重要激勵手段，一經推出就引起了廣泛關注，并被一些地區(qū)學習借鑒。目前，成都市農村土地確權工作已基本完成，耕?；鹨验_始按年發(fā)放，積極效應正逐漸顯現(xiàn)。本文將對成都市耕?；鹬贫鹊膶嵺`情況進行研究。

一、成都市耕?；鸹厩闆r

成都市耕?；鹗浅啥际腥嗣裾疄閲栏癖Ｗo耕地，提高耕地綜合生產能力，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農村土地承包法》和《基本農田保護條例》有關規(guī)定建立的耕地保護補償機制。改革伊始，成都市就將保護耕地列為產權改革的基本原則之一。成都市針對農民保護耕地內在動力不足，以及如何提高農民收入和破解農民社保、養(yǎng)老的資金難題，創(chuàng)造性地提出設立耕?；鸬男滤悸?。這一政策的主要內容有三個：一是耕保基金由市和區(qū)（市）縣共同籌集，主要來源是每年新增建設用地土地有償使用費和一定比例的土地出讓收入，當這兩項不足時，由政府財政資金補足；二是對完成確權頒證的耕地每年發(fā)放耕?；穑a貼標準為基本農田每年每畝400元、一般耕地每年每畝300元；三是耕?；鹂偭康?0%用于耕地流轉擔保資金和農業(yè)保險補貼，由市級統(tǒng)籌使用，剩余資金發(fā)放到農戶和集體經濟組織，?？钣糜谵r戶養(yǎng)老保險補貼和集體經濟組織現(xiàn)金補貼。領取耕?；鸬霓r戶和集體經濟組織承擔相應的耕地保護義務。

目前，成都市耕地保有量647萬畝，每年需發(fā)放耕保基金約26億元。截至2010年6月末，成都市已在全市242個鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放2009年度耕?；?9.4億元，發(fā)放到農戶14.6億元，涉及農戶140多萬戶，保護耕地面積400多萬畝。

二、成都市實施耕保基金制度取得的初步成效

（一）農民保護耕地的積極性提高，有利于形成耕地保護的長效機制

耕地保護合同約定，農戶享有獲得耕地保護補貼的權利，同時要承擔保護耕地的義務。通過將耕地保護責任落實到個人，大大增強了農民群眾保護耕地的意識，改變了過去單純由各級政府部門監(jiān)管耕地保護的做法，使保護耕地成為農民群眾的自覺行為。而且，農戶承包地流轉后仍可繼續(xù)享受耕?；?，但必須繼續(xù)履行保護耕地義務，從而形成了耕地保護的長效機制。如溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)是成都市實施耕?；鹬贫鹊牡谝粋€試點鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)于2009年發(fā)放耕保基金后，沒有發(fā)生一起違規(guī)在耕地上建房的事件；雙流縣興隆鎮(zhèn)瓦窯村自發(fā)成立了耕地保護農會，選舉了耕地保護巡查員，專人巡查監(jiān)督各家各戶的耕地保護情況。

（二）喚醒農民的產權意識，促進了土地確權工作的完成

土地確權是整個產權改革的核心，也是一項艱巨的工程。實際上，由于我國之前從未對農民承包地和宅基地進行精確的實測和勘界，且普遍存在土地實測面積與第二輪承包經營發(fā)證面積不一致、農戶人口變化和土地的私下流轉等歷史遺留問題，確權容易引發(fā)各類矛盾糾紛。更為嚴重的是，由于長期的產權不明晰，農民普遍缺乏產權意識，以至確權初期一些地方為回避矛盾而出現(xiàn)“確空權”現(xiàn)象。對此，成都市巧妙地通過建立耕?；饋斫鉀Q，通俗地說就是拿“錢”來推“權”。通過先給農民一個看得到的收益，喚醒了農民的產權意識，讓農民學會如何分配和維護將來可能的土地收益權。事實上，正是有了這樣的制度保障，確權工作才得以順利完成。截至2010年6月，除農村自留地、未利用土地、公益設施和集體企業(yè)占用地等暫未確權頒證外，成都市共向村、組集體頒發(fā)集體土地所有證3.4萬本，向農戶頒發(fā)農村土地承包經營權證158本，集體土地使用證150萬本，房屋所有權證146萬本，林權證54萬本。

（三）促進農村土地產權流轉，加快了農業(yè)產業(yè)化進程

一是土地流轉并不影響農戶獲得耕保基金，在土地流轉能夠獲得更高收益的背景下，農戶對土地流轉更加積極；二是耕保基金按年發(fā)放，增加了耕地的未來現(xiàn)金收益權，流轉受讓方往往不得不相應提高租金，這一點也為實踐所證實；三是10%的耕?；鹩糜跒楫a權流轉擔保和農業(yè)保險，有利于耕地向農業(yè)大戶和農業(yè)企業(yè)流轉，推動土地規(guī)模經營。據不完全統(tǒng)計，截至2010年6月，成都市在確權頒證后實現(xiàn)產權流轉共計6.6萬宗、金額33.6億元，其中農村土地承包經營權流轉4.2萬宗、63.6萬畝、7.8億元。

（四）城市反哺農村，促進了農民增收和城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展

耕保基金的發(fā)放，實際上是城市反哺農村的機制，相當于農民參與了城市化進程中的紅利分配，直接增加了農民的收入，有利于逐步縮小城鄉(xiāng)收入差距。農民增收也從原先單一的務農收入擴展為土地流轉收入（主要為租金）、務工收入以及耕?；?、糧食補貼等相結合的多元增收模式。據調查，2010年上半年，成都市農民人均現(xiàn)金收入達到5180元，若按耕?；?00元/畝、全市人均耕地1.2畝計算，人均耕?；疬_到360元，占同期人均現(xiàn)金收入的6.9%。另外，耕?；鸬膩碓粗饕枪潭ū壤耐恋爻鲎屖杖耄瑢嶋H上建立了地價高的發(fā)達地區(qū)補貼地價低的相對不發(fā)達地區(qū)的財政轉移支付機制，這有利于促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

（五）助推新型農村社會養(yǎng)老保險，社保領域的城鄉(xiāng)差別逐步縮小

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，消除城市化進程中農民的后顧之憂，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關鍵之一。對此，成都市在推出耕保基金制度時，要求耕?；饍?yōu)先用于農戶繳納保險費用，有效調動了農戶參加社保的積極性。2009年，成都市在全域實施新型農村社會養(yǎng)老保險制度，全面推開耕?；鹧a貼農民參保機制，全市新型農民養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到70.85萬人，比2008年大幅增長65.8%。

三、思考及建議

（一）在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，應該注重保護農民的利益

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必然涉及到兩個問題：一是身份的統(tǒng)一，即戶籍制度改革；二是社會保障制度的統(tǒng)一。當前，國內一些地方在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中，盡管方案不盡相同，但思路基本都是“兩換”：一是農民放棄宅基地，換取樓房，集中居?。欢寝r民交出承包的耕地和林地，換取城鎮(zhèn)居民的社會保障。相對于“兩換模式”，成都模式并不需要農民放棄耕地來換取應得的社會保障。2010年11月，成都市政府了《關于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，提出在2012年實現(xiàn)成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民享有平等的基本公共服務和社會福利的目標，同時明確提出農民進城不以犧牲承包地、宅基地等財產權為代價。這種做法顯著減少了實踐中的矛盾和沖突以及有關社會公平的爭議，更具有長期的可持續(xù)性。

（二）農村產權制度改革應堅持市場化原則，多領域系統(tǒng)推進

成都市堅持市場化的導向，以明晰土地產權為突破口，通過建立耕?；鸬燃顧C制，促進產權制度這一市場經濟最根本的微觀基礎健全完善。在此基礎上，同步推進耕地保護、規(guī)劃制度、農村金融、社會保障和基層治理結構及制度等方面的改革創(chuàng)新，初步形成了一整套獨具特色的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)制度框架。更為重要的是，以市場化為取向的改革充分激發(fā)了市場微觀主體的創(chuàng)新活力，土地流轉、融資方面的創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)。以農村產權抵押融資為例，目前已取得積極進展，截至2010年6月末，成都市辦理農村產權直接抵押貸款430筆，貸款余額8.6億元。

（三）應進一步完善耕?；鹬贫龋瑢崿F(xiàn)耕?；鸬目沙掷m(xù)運作

一是進一步提高認識。隨著耕地保護力度的加大，必然對隨意改變農地用途形成抑制，對粗放利用土地行為形成一定制約。一些基層干部如果仍然抱著落后的發(fā)展觀念，片面追求GDP增長，對耕保基金制度持抵制態(tài)度，就會對真正落實耕保基金制度形成障礙。應采取多種形式提高基層干部對耕?；鹬贫鹊恼J識。二是完善財政支持的長效機制。耕?；鹬贫葘Φ胤浇洕l(fā)展水平、財政實力提出了較高要求，足夠的資金保證是落實耕?；鹬贫鹊母颈Ｕ?。建議成都市的市和區(qū)（市）縣兩級財政按比例籌措專項資金，以形成支持耕保基金制度的長效機制。三是強化監(jiān)督管理。按照《成都市耕地保護基金使用管理辦法（試行）》，應由區(qū)（市）縣政府與耕地保護責任人簽訂《耕地保護合同》，但實踐中實行逐級下簽的做法，總體來講是好的，但在中間環(huán)節(jié)出現(xiàn)了一些、侵害農民利益的行為。建議加強對具體工作的監(jiān)管管理和制定防范措施。此外，按規(guī)定，若造成耕地永久性破壞，已發(fā)放的耕保資金補貼將全部予以追繳。建議提高技術手段，加大執(zhí)法監(jiān)察力度，對破壞耕地的行為做到及時發(fā)現(xiàn)和處理，提高事后追繳的可操作性。

第3篇：耕地保護激勵辦法范文

【關鍵詞】新形勢；耕地保障；具體方式

耕地資源是本源的農業(yè)依托，是不可更替的根本資源。超出八成的熱能、蛋白質及平日消費掉的衣物，都直接來自區(qū)段內的耕地。隨著經濟的延展，人口凸顯出遞增的態(tài)勢，耗費掉的糧食需求，也有著遞增傾向。新形勢以下的耕地保障，要依循設定出來的新路徑。有序整合既有的耕地資源、關涉的其他資源，著力去提升區(qū)段內的單產面積。

1 耕地獨有的保障性能

總體范疇內的糧食需求，密切關聯(lián)著地段內的人口總數(shù)、運算得來的人均耗費量。在這之中，人均態(tài)勢下的糧食需求，與國民收入凸顯出緊密關聯(lián)，能影響某時段內的總體需求。經由運算可知，未來時段內的糧食需求，還會凸顯遞增的態(tài)勢。糧食生產依憑的本源保證，也即根本層級內的物質保證，被看成現(xiàn)有的耕地。糧食安全依托著的耕地保證，可細分出數(shù)量層級內的保證，以及關涉的質量保證。

耕地特有的數(shù)量保證，潛藏了如下規(guī)律：總體架構下的糧食產量，可被表征成單產及地段內栽培面積的某函數(shù)；地段內的耕地面積，制約了這一地段的總體產能。依循推測得來的結果，既有的單產水準之下，8400萬平方公頃這樣的耕地，能供應平日之內的食用保障。人均能占到的面積數(shù)目，直接關涉著人均范疇的占有量。搜集得來的數(shù)值可以明晰，人口數(shù)目的更替與時間更替，有著正比的關聯(lián)；然而，人均態(tài)勢下的耕地占有，與選取出來的時段長短，卻帶有負相關這一關聯(lián)。

在年度時段內，人均范疇的原有耕地，正以很快的速率遞減。伴隨科技的更替，糧食原有的單產水準，也會漸漸升高。依循調研得來的關聯(lián)數(shù)據，上世紀中期這一時段中，添加的總體產量，對延展以后的耕地貢獻率，能超出72%；單產范疇內的貢獻率，超出了40%；五十年代以后，如上的數(shù)值，分別更替成20%及120%。預測得來的人口更替傾向，可能凸顯出零增長，乃至某些地段內的負增長，但累積得來的人口基數(shù)，還會依循慣性驅動予以增長。提升原有的單產面積，被設定成耕地增產依托的主導途徑。

2 新時段內的保障思路

建構高產及穩(wěn)產特性的糧田，是耕地保障依循的主導方式。依據各地區(qū)特有的不同狀態(tài)，擬定出人均范疇的耕地指標，分出層級予以下達?？h鄉(xiāng)層級內的預定指標，要落實至細分出來的各個地塊；規(guī)劃出農田保護特有的區(qū)段，并依法去存留和保護。城鎮(zhèn)地段的無序拓展，要被及時遏制住。城區(qū)建筑既有的容積率，要被慎重限制，促動城鄉(xiāng)一體特有的進程，利用存留下來的耕地。

生態(tài)閾值劃出來的范圍之內，要開發(fā)潛藏著的后備耕地。現(xiàn)今時段內，耕地開發(fā)預設的側重點，是經由土地的歸整，改造產能偏低的耕地，建設并復墾閑散著的耕地，以及區(qū)域之內的廢棄耕地。經由有序開發(fā)，延展糧食來源，以便補足缺失著的糧田產能。吸納新穎科技，著力去提升既有的產能水準。研制得來的生物技術，要適應地段內的多樣氣候，培育出高層級的優(yōu)質種類。對存留著的有限耕地，要加強法制管控及執(zhí)法特有的力度。全面調和并歸整耕地關系，對管控耕地的特有行為予以規(guī)制。這樣做，能從本源上化解耕地管控的疑難、耕地保障關聯(lián)的疑難。

3 細化的保障對策

3.1 更替原有的利用結構

耕地利用固有的結構，要被更替并優(yōu)化。對本源的農用地，要保障應有的比值穩(wěn)定；合理管控區(qū)段內的建設用地，開發(fā)沒能利用的土地。城鄉(xiāng)范疇內的用地結構，也要不斷修正：城鎮(zhèn)新添加進來的建設用地，要密切關涉農村地段內縮減的耕地。整理復墾關聯(lián)的工程，也要助推它的全面延展。綜合整治地段內的田地及水體，對城區(qū)內新添加的、廢棄著的地段，經由全面復墾，適度去挖掘潛藏著的后備耕地。

鞏固長時段內的退耕還林、特有的還草工程。治理預設的側重點，包含長時段的水土流失、慣常見到的荒漠化、地塊特有的沙化及堿化。有序查驗耕地地段的污染，并限縮這樣的污染。宏觀管控依憑的法規(guī)等，要協(xié)同既有的市場機制，不斷調和并完善。耕地管控范疇的多樣法規(guī)，要協(xié)同經濟手段、新穎的技術等，促動服務成效的提升。

3.2 明晰主體責任

現(xiàn)有的態(tài)勢下，人口正在遞增，而區(qū)段內的可用耕地卻被限縮。在耕地保障這一側重任務中，要明辨主體職責，對存留下來的可用耕地，做出預定的節(jié)約安排。這是因為，累積著的可用耕地，是區(qū)段經濟延展的本源依托。全國范疇內，糧食特有的主產區(qū)及關聯(lián)的主銷區(qū)，都要制備出明晰的責任規(guī)劃。耕地利用特有的問責機制，涵蓋了如下內涵：地方政府選取出來的負責主體，對行政區(qū)域以內的耕地保護，全面去負責。

集約用地特有的評判指標，是干部實績查驗依托的側重指標。關聯(lián)的評判及考量辦法，都要被漸漸完善。落實規(guī)劃好的共同責任，強調整體態(tài)勢下的耕地管控。健全既有的管控制度，添加關涉利益的特有激勵措施。只有這樣，才能助推耕地保障預設的目的實現(xiàn)。

3.3 限縮新占耕地

入世以后，各行業(yè)面對偏大的挑戰(zhàn)，都要延展原有的存在空間；在這樣的態(tài)勢下，耗費掉的建設用地，也會凸顯遞增的總體傾向。例如：在創(chuàng)設重點開發(fā)特有的工程時，不可回避掉耕地的占用。為保證接續(xù)的耕地發(fā)展，就要挖掘潛藏著的用地潛能，保障既有的耕地總量，能維持住動態(tài)特性的平衡。歷史累積得來的閑置用地，耗費掉了城區(qū)之內的偏多土地，城區(qū)存留著可被挖掘的偏多土地。

要預定最優(yōu)的規(guī)劃，布設合理管控的總布局。依循內涵挖潛的路徑，創(chuàng)設各類新穎的方式，來盤活累積著的城區(qū)土地。這樣做，可以緩解新添加的耗費耕地壓力，嚴格限縮城區(qū)內的建設用地。

3.4 加大查驗及執(zhí)行力度

嚴格平日之內的查驗管控，加大既有的執(zhí)法查驗力度。土地用途關涉的管控制度、耕地總量范疇內的動態(tài)平衡、基本農田的管控及規(guī)制，都明晰了耕地保護關涉的法規(guī)指引。然而，若沒能嚴格依循擬定好的這些法規(guī)，去審慎執(zhí)行，法規(guī)就沒能發(fā)揮出價值。具體而言，要嚴懲違規(guī)去占用村內的宅基地、潛藏的無證建設等。耕地利用特有的總體規(guī)劃，要被凸顯出來。依循土地出讓預定的流程，制止慣常見到的亂批亂占。

地方政府預設的耕地考量及查驗指標，包含了離任時段的指標審計。對沒能有序管控區(qū)段內耕地的領導，要依循規(guī)則去追究。對耕地保障這一范疇凸顯出成績的，要側重去獎勵。經由積極指引，規(guī)范土地流轉特有的市場。要創(chuàng)設多層級的保障途徑，守住新時段的耕地底線。

4 結束語

新形勢之下，有必要更替偏舊的耕地觀念，對食物結構著力去優(yōu)化，化解慣常見到的糧食供應疑難。調和既定著的食物結構，限縮各個地段的糧食依賴，這就緩解了偏重的耕地壓力。還要更替既有的肉食結構，利用范疇偏廣的草場，培養(yǎng)足量的食草家畜，在肉食構架之內添加水產品原有的比重。水域資源供應了足量的食物類別，山地丘陵范疇內的資源，也可緩解既有的耕地狀態(tài)。

參考文獻：

[1]封志明.中國未來人口發(fā)展的糧食安全與耕地保障[J].人口研究，2007（02）.

第4篇：耕地保護激勵辦法范文

我市轄30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口64.5萬個，土地總面積234.3萬畝，耕地面積56.42萬畝，人均耕地0.87畝，是一個人多耕地少的縣份。

1999年新《土地管理法》實施以來，我市認真貫徹落實基本國策，切實加強耕地保護，土地管理取得了一定成效，基本農田得到了特殊保護，全市耕地總量實現(xiàn)動態(tài)平衡，耕地質量得到明顯提高?；仡欉^去的工作，我們的主要做法：

一、以與時俱進的理念，高度重度土地管理

（一）領導重視，把土地管理納入政府目標管理考核。近年來，市委、市政府把思想認識統(tǒng)一到中央、國務院高度重視土地管理的精神上，加強土地管理工作，尤其是耕地保護工作。成立了以市長、主管副市長分別任組長的基本農田保護領導小組和全市基本農田保護檢查工作領導小組。先后召開六次基本農田保護市長專題會議，每年都召開一次全市國土資源工作，將耕地保護作為一項重要內容強調，今年3月，市長李國保分別在全市村支部書記培訓班和全市國土資源工作會議上專門講了耕地保護工作，特別強調了“基本農田五不準”。市政府先后印發(fā)了五個有關耕地保護文件，即2000年“關于成立基本農田保護領導小組”和汨改發(fā)[2000]32號文件，2003年印發(fā)了“關于對基本農田保護檢查”和“關于調查基本農田保護領導小組”文件，2004年印發(fā)“關于開展基本農田保護檢查”的文件。同時，市委、市政府積極落實耕地保護工作經費，1999年財政預算給足40萬元編制土地利用總體規(guī)劃，今年又拿出20萬元落實土地利用規(guī)劃修編工作經費。每年市政府都從農業(yè)、監(jiān)察、國土資源等相關部門抽調人員，組織進行基本農田保護工作檢查，切實做到了責任、任務、人員、經費“四落實”。另外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也都相應成立基本農田領導小組，專門負責本行政區(qū)域內的基本農田保護工作。

（二）宣傳得力，全民耕保意識明顯提高。耕地保護不單純是政府部門的事，更是全民的事，全社會的事，只有提高全民耕地保護意識，增強全民耕保護責任感和自覺性，耕地保護才有堅實基礎，才能見成效。為此我們加大耕地保護宣傳力度，努力提高全民耕地保護意識。一是每年“6.25”土地日組織宣傳車輛進行耕地保護法律法規(guī)宣傳，幾年來共出動宣傳車輛200多臺次，在全市城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行巡回宣傳。二是利用各種會議進行宣傳，先后利用300多場會議宣講耕地保護內容，開耕地保護專題會議150多場次。三是利用非農建設看地進行宣傳。每看一宗地都向用地戶進行宣講保護耕地的重要意義，動員用地戶要盡量不占用或者少占用耕地。四是制作基本農田保護宣傳公告。全市統(tǒng)一制作了100幅2×1.5米的基本農田保護公告，張貼在全市交通要道和人群聚集的地方。五是在全市35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場建了485塊永久性基本農田保護標牌，公示耕地保護相關內容和措施。六是書寫了15000多條石灰標語和門板標語。七是利用典型違法案例進行宣傳。八是利用廣播電視進行宣傳，每個“6.25”土地日前后一周進行播放，特別是“基本農田五不準”，去年連續(xù)播放了一個月。九是利用《汨羅報》專版專欄進行宣傳?！躲枇_報》未撤銷前，每期都在該報重要位道開設有耕地保護專欄。

正是由于我市領導重視，耕地保護宣傳得力，耕地保護基本國策做到了家喻戶曉，全民耕保意識明顯增強，呈現(xiàn)出了“三多”、“三少”的好勢頭。即愛惜地的人多了，亂占濫用耕地的人少了；耕地種植面積多了，荒蕪耕地面積少了；村民建房申請占用荒山荒地的多了，申請占用耕地的少了。

二、以協(xié)調發(fā)展的思路，嚴格保護耕地資源

（一）明確責任，加強考核，確保了耕地占補平衡落實到實處。層層落實了保護責任。將48.45萬畝基本農田面積的以簽訂責任狀的形式全面落實到鄉(xiāng)、村、組、戶與丘塊，層層都明確了保護責任人，保護范圍，保護措施和保護責任，全市共簽訂到村責任狀384份到組責任狀6100份，到戶責任共14萬分。

建立了基本農田目標責任考評制度。市委、市政府將基本農田保護面積分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，每年由市政府組織對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農田保護進行一次全面考評，考評結果納入全市目標管理考核，實行一票否決制度，原經考評基本農田保護不好，保護措施不利，每終取消評先資格。

堅持“占一補一”原則，切實做好了耕地占補平衡工作。近幾年來，隨著經濟建設的發(fā)展和城鎮(zhèn)建設制度的加快，我市建設占用耕地有近千畝。但我們始終堅持了“占一補一”原則，經岳陽市國土資源局選址驗收先后共開發(fā)整理耕地1500多畝，除用于建設占用的耕地外，還儲備有560畝耕地。1999年—2003年共收取耕地開墾費1400多萬元，都用于了新耕地的開發(fā)項目建設。

（二）鞏固了基本農田保護區(qū)調整劃定成果，加強了基本農田建設。劃定基本農田保護區(qū)，對基本農田實行特殊保護。我市于1999年劃定了基本農田保護區(qū)753個，保護面積為48.45萬畝，保護率為85.7%。

一方面，加強“軟件”建設，健全制度，嚴格保護基本農田。我市進一步制定和完善了基本農田保護制度，即《基本農田保護責任制基本農田調整補劃制度》和《基本農田定期巡查制度》等五項制度。同時，狠抓了制度的兌現(xiàn)和落實，使基本農田保護走上了制度社會軌道。

另一方面，加強“硬件”建設，增加資金投入，加大基本農田建設力度。加大資金投入，把基本農田地力建設，同中低產田改造等結合起來，不斷提高基本農田質量，把基本農田保護區(qū)建設同土地整理結合起來，將土地整理優(yōu)化安排在基本農田保護區(qū)內進行。此外，除國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實無法避開基本農田保護區(qū)的外，任何單位和個人不得占用基本農田。依法確需占用基本農田的，無論數(shù)量多少，都必須報經國務院審批。報批前，應制定補充耕地方案，并明確補劃基本農田的位置、面積、質量。

全面建立了高標準保護標志。落實基本農田保護公式制度，投資50萬元建起了永久性保護標牌485塊。保護標牌明確了保護范圍、保護面積、保護措施、保護責任人，廣泛接受社會監(jiān)督。

高標準建立了基本農田保護檔案。市到鄉(xiāng)、鄉(xiāng)到村、村到組、組到戶、戶到丘塊都建起了基本農田保護圖、薄、冊、卡等一整套保護檔案。我們組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將基本農田落實到圖斑、村、組、地塊和農戶，面積、區(qū)位要符合要求，數(shù)據要準確，并以村為單位將圖斑逐一登記造冊，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位匯總統(tǒng)計?；巨r田保護區(qū)圖、保護區(qū)登記卡，到丘到戶花名冊，丘塊登記表與實地逐一進行對照核實做到了基本農田保護責任狀，圖、表、卡、冊與實地相一致。并及時做好了基本農田保護基本資料的整理裝訂工作。據統(tǒng)計全市共劃定基本農田保護區(qū)753個，建立基本農田標志485個，共裝訂到戶登記表42本，圖斑表28本，到戶責任卡105本，保護責任狀2本，全市匯總本1本。

（三）嚴格實施土地規(guī)劃計劃，從嚴控制用地規(guī)模，保障了經濟建設用地需求。我們嚴格執(zhí)行占用基本農田的審批制度，切實實行基本農田的“五不準”，非農建設無論是國家建設、集體建設，還是農民建房都堅持做到了：凡可占或不占用耕地的項目一律不占用耕地；凡不可避免需要占用耕地的一律從嚴控制占用面積；凡建設項目涉及占用基本農田的一律另行選址或撇開基本農田，因而使建設占用耕地數(shù)量壓到了最低限度，從而有效地保護了我市耕地。

同時，堅持用途管制制度，嚴格按規(guī)劃辦事。對于不符合規(guī)劃用途的，堅決不予辦理農用地轉為建設用地手續(xù)。非農建設項目凡是圈外用地的事先必須按法定程序先批準調規(guī)后批準建設用地，不是重點項目一律不準圈外用地。由于堅持了用途管制制度，基本消除了建設占用耕地的隨意性，達到了保護耕地的目的。從1999年到2002年，嚴格審批國家建設用地41宗，面積334.65公頃；集體項目用地53宗，面積36.5公頃。其中為京珠高速公路、武廣電化改造、1809線、新火車站等國家和省級重點建設工程報批用地185.85公頃，為市重點工程友誼河沿江大道工程報批用地61公頃。據統(tǒng)計，2003年共為重點工程辦理農用地轉用審批14宗，總用地面積1333.5畝，其中，國家用地11宗，用地1267.5畝，集體用地3宗，用地66畝。

（四）合理規(guī)劃，加大投入，全面推進了土地開發(fā)整理。推進土地開發(fā)整理，是實現(xiàn)占補平衡的唯一途徑，為做好這項工作，我市建立完善了責任機制、約束機制、保障機制和激勵機制。第一成立了專門的班子，由分管副市長任領導小組組長，各相關部門單位為成員，國土資源局成立了土地開發(fā)整理中心。第二完成了后備資源調查，我市擁有土地后備資源10.5萬畝，在此基礎上，編制了近期、中期、長期土地開發(fā)整理規(guī)劃。第三制定了土地開整理程序，依法按程序開發(fā)整理土地，確保生態(tài)平衡。第四制定了優(yōu)惠政策，實行誰開發(fā)、誰受益的原則，為促進土地開發(fā)整理項目庫和耕地儲備庫。據統(tǒng)計我市從1999年至今，建設占用耕地1095.13畝，而開墾用于占補平衡的耕地達1588.4為畝，現(xiàn)儲備耕地凈492.9畝。從2001年至今已有3個國家、省級項目落戶汨羅，開發(fā)整理規(guī)模達8859.6畝，新增耕地5853畝。

三、以求真務實的精神，全面推進土地管理

（一）抓住政策機遇，土地市場治理整頓取得突破性進展。2003年3月，全市開展了土地市場治理整頓專項工作，共收回開發(fā)區(qū)和項目開發(fā)部8個。清理各類建設用地327宗，未納入市人民政府“五統(tǒng)一”管理的5處，擅自利用劃撥土地搞經營性開發(fā)的5宗，存在少批多占的4宗；清理土地交易582宗，清理違規(guī)用地16宗，查處率達100%，處理各類土地遺留問題11起?！爸袊鴩临Y源報”頭版頭條以《沒有人再敢批條子了》的文章報道汨羅市治理整頓工作的情況。

治理整頓土地市場促進了土地市場的規(guī)范與完善。經過對土地市場秩序的清理整頓，我市大力推行了土地使用權和采礦權掛牌招標拍賣。進一步規(guī)范協(xié)議出讓土地使用權的行為。同時，嚴把土地登記關口，對經營性用地沒有進行招標拍賣掛牌的，不予登記；對出讓地價明顯低于出讓底價的，不予登記；對未全部繳納土地出讓金的，不予登記；對違反規(guī)劃改變土地用途的，不予登記。目前，全市實現(xiàn)了土地“一個口子進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水“的目標。全市所有經營性用地一律實施招標、拍賣、掛牌出讓，城區(qū)最高地價已達到1.3萬元/平方米。其中，2003年，汨羅局采取拍賣掛牌方式供地共計10宗，成交價款7052萬元。其中商業(yè)局位于建設路0.2公頃商業(yè)用地以900萬元拍出全市第一價，建設東路6.67公頃土地以3900萬創(chuàng)全市土地交易總價最高記錄。4月份成功地對汨羅江砂石資源采礦權進行第一次掛牌出讓，最終以5萬元成交。8月份對汨羅江南渡橋下游砂石資源采礦權進行捆幫式公開掛牌。

（二）抓執(zhí)法監(jiān)察，嚴肅查處了耕地違法案件。一是抓監(jiān)察網絡建設。聘請了市、鄉(xiāng)兩級人大代表、政協(xié)委員、紀檢監(jiān)察員、新聞記者等12名同志為特邀國土資源監(jiān)察專員兼行風監(jiān)督員，聘請了31名國土員為專職監(jiān)察員，各國土資源所聘請362名村干部為土地信息員。設立舉報電話32部，舉報箱100個。同時，完善動態(tài)巡查責任制，按照“五定一包干”(定人、定范圍、定責任、定費用、定獎勵、費用包干)的原則，采取經常巡查與重點抽查相結合，一級巡查區(qū)15天查一次，二級巡查區(qū)每月巡查一次，形成“地動我知，違法我管”的局面。二是抓違法案件查處。我市一直把非法占用耕地作為土地執(zhí)法重點來抓。特別在耕地違法案件處惠，決不估息遷就，不心思手軟，該拆除的堅決拆除，該罰款的予以重罰。2003年發(fā)生耕地違法案件9起，違法占用耕地2.09畝，都給予了重罰處理，共罰款4.12萬元。全年違法案件下降20%，制止率在92%以上，案件查處率達100%，結案率達100%，案件查處無錯案發(fā)生。

（三）從嚴把好征地關，切實維護農民合法權益。我市在認真開展全省征地補償費用管理大檢查同時，采取“三嚴”嚴格征地管理。即嚴格控制征地規(guī)模；嚴格依法按規(guī)劃計劃、按程序征地；嚴格征地審核和征地補償安置監(jiān)督。同時，認真督促落實法定的征地補償和安置措施，解決征地安置補償費用拖欠、挪用、截留問題，抓好征地補償費的清欠工作。建立了征地公告制度和補償標準聽證制度。為充分尊重農民意愿，今后凡沒有征求被征地農民集體組織和農戶意見的征地方案，國土資源部門不予審核報批。另外，我們在完成集體土地所有權登記發(fā)證工作，依法明確農民土地財產權的基礎上，初步建立了農民保護耕地的有效機制。

（四）加強基礎業(yè)務工作，數(shù)據化、信息化管理水平不斷提升

第5篇：耕地保護激勵辦法范文

（一）穩(wěn)定基本農田數(shù)量和質量，實行永久保護。各地要結合土地利用總體規(guī)劃修編，調整好基本農田布局，對規(guī)劃確定的基本農田落實到地塊和農戶，采取特殊保護措施，實行永久保護。永久基本農田要設立統(tǒng)一保護標志，建立公開查詢系統(tǒng)，接受社會監(jiān)督。土地利用總體規(guī)劃修編中，除劃定基本農田保護區(qū)外，還要設立基本農田整備區(qū)，加大區(qū)內土地整治的資金投入，引導建設用地等其他地類逐步退出，將零星分散的基本農田集中布局，形成連片的、高標準糧棉油生產基地。

（二）嚴格政府耕地保護目標考核和審計，落實耕地保護責任。各地要將《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（20*－2020年）》（下稱《綱要》）確立的耕地保護目標和任務層層分解落實，作為政府耕地保護責任目標考核的主要內容。國土資源部已將省級政府目標考核結果，作為下達土地利用年度計劃和實施計劃獎懲的重要依據。國土資源管理部門要協(xié)同審計、監(jiān)察等部門，盡快建立耕地和基本農田保護的領導干部離任審計制度。今年3月至4月份，各?。▍^(qū)、市）國土資源管理部門要會同有關部門在政府的領導下繼續(xù)組織開展耕地保護目標履行情況的自查工作，國土資源部將會同有關部門組織抽查。

（三）積極探索建立基本農田經濟補償機制，調動各方保地養(yǎng)地種糧的積極性。國土資源部將及時總結各地經驗，配合財政部門盡快開展基本農田保護補償機制試點，研究和建立約束和激勵并行的基本農田保護新機制。各地要進一步增加投入，提高基本農田的農業(yè)綜合生產能力；鼓勵有條件的地區(qū)探索建立基本農田保護基金，對農民和農村集體管護、利用基本農田給予補貼和獎勵；引導政府資金和社會資金共同參與基本農田建設；積極配合財政部門加大對基本農田保護任務較重地區(qū)的財政轉移支持力度。

二、加快土地確權登記，全面建設與健全嚴格規(guī)范的農村土地制度要求相適應的土地產權制度

（四）明晰農村土地產權，依法確定集體土地所有權主體。集體土地所有權登記要根據法律規(guī)定，加快明確農民集體土地的主體。以此為前提，推進集體土地的登記發(fā)證。對村民小組所有的土地，有條件的可將《集體土地所有證》直接發(fā)放到村民小組農民集體；沒有條件的可采取“組有村管”的方式，在明確村民小組主體地位的前提下，將《集體土地所有證》發(fā)到村，由村委會代管。同時，對無權屬糾紛、經濟關系清晰的集體經濟組織的土地也要給予登記發(fā)證。

（五）按照急需優(yōu)先原則，加快推進農村土地確權登記發(fā)證工作。對需要流轉的農用地，要盡快完成集體土地所有權確權登記工作，并與土地承包經營權流轉做好登記發(fā)證銜接，確保承包地流轉前后的集體所有性質不改變，土地用途不改變，農民土地承包權益不受損害。對需要流轉的集體建設用地，要重點開展集體所有權和使用權確權登記，特別要開展集體經營性用地的認定和確權，為集體建設用地流轉提供條件。對新農村建設和農村建設用地整理涉及宅基地調整的，要優(yōu)先進行登記發(fā)證。綜合改革試驗區(qū)、城鄉(xiāng)結合部要盡快完成集體土地登記發(fā)證，適應先行先試的改革要求。對于沒有糾紛的集體土地所有權登記發(fā)證工作，要與第二次全國土地調查同步完成。

（六）依據土地確權登記成果，保障農村集體土地在征收和流轉中的權益。征收集體所有土地辦理征地手續(xù)時，必須依據集體土地所有權確權登記資料和證書，對農民進行補償。集體土地使用權有償使用和流轉，必須做到產權明晰，界址清楚，沒有糾紛，保障土地流轉和交易安全。沒有經過土地確權登記發(fā)證，所有權主體不清或使用者不明的集體土地使用權不允許有償使用和流轉，不得進入市場交易，以保障集體土地各方的經濟權益。

三、積極開展土地整治，促進新農村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

（七）搭建促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的平臺，整合各類土地整治活動和資金；各地要結合新農村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的總體部署，依據土地利用總體規(guī)劃和土地整理復墾開發(fā)規(guī)劃，以土地整理復墾開發(fā)項目為基礎搭建土地整治（即土地整理復墾開發(fā)，下同）平臺，運用土地整理復墾開發(fā)資金，配合各級政府引導、聚合各類資金，共同投入項目區(qū)集中使用。按照“渠道不亂、用途不變、專賬管理、統(tǒng)籌安排、各計其功”的原則，對田、水、路、林、村實施整治。各地要以土地整治為載體，整合協(xié)調農用地整理、建設用地整理、廢棄地復墾以及未利用地開發(fā)等各類活動，發(fā)揮土地整治的整體效益，有效增加耕地面積，改善農村生產生活條件和村容村貌，推動新農村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（八）創(chuàng)建銜接運行機制和激勵機制，加大對土地整治的支持力度。各地要完善各類土地整治工作的銜接運行機制和激勵機制，充分調動政府和各方投入土地整治工作的積極性。土地整治區(qū)內涉及農用地整理的，安排土地整理專項資金給予支撐；涉及建設用地整理的，優(yōu)先安排城鄉(xiāng)用地增減掛鉤周轉指標給予配套。各?。▍^(qū)、市）國土資源管理部門要統(tǒng)籌使用中央分配的、省級留成的新增建設用地土地有償使用費等土地整理復墾開發(fā)專項資金，全面支撐和推動土地整治。

農村建設用地和宅基地整理所節(jié)約的土地，要首先復墾為耕地，調劑為建設用地的，必須符合土地利用總體規(guī)劃，納入年度土地利用計劃管理，優(yōu)先用于農村公益事業(yè)建設。用于其他建設的，依法辦理用地手續(xù)，繳納有關稅費，所得收入嚴格用于整理區(qū)內改善農村生產生活條件的基礎設施建設，反哺鄉(xiāng)村，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（九）實施重大工程和“萬村整治”示范工程，發(fā)揮土地整治示范作用。大力推進《綱要》所確定的七大工程建設，保證補充耕地任務的完成。今年，國土資源部還將在全國范圍內啟動“萬村整治”示范工程建設，示范工程以村為單位，按照“農民自愿、權屬清晰、改善民生、因地制宜、循序漸進”的總要求，開展土地整治活動，實行“全域規(guī)劃、全域設計、全域整治”，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。國土資源部重點抓好1000個國家級示范點，各?。▍^(qū)、市）開展9000個省級整治示范工程建設，形成國家、省兩級土地整治示范工程體系。國土資源部和各?。▍^(qū)、市）國土資源管理部門要明確目標任務，按照項目管理的要求，協(xié)調配合提出項目名單，搞好項目論證，落實資金安排，共同推動示范工程建設。

四、規(guī)范集體建設用地流轉，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場

（十）明確土地市場準入條件，規(guī)范集體建設用地使用權流轉。各地要按照十七屆三中全會《決定》的總體要求，深化集體建設用地使用制度改革。今年，在城鎮(zhèn)工礦建設規(guī)模范圍外，除宅基地、集體公益事業(yè)建設用地，凡符合土地利用總體規(guī)劃、依法取得、并已經確權為經營性的集體建設用地，可采用出讓、轉讓等多種方式有償使用和流轉。以后，根據各地集體建設用地出讓、轉讓等流轉實踐，總結經驗，再推進其他符合條件的集體經營性建設用地進入市場。

近期，國土資源部將下發(fā)農村集體建設用地使用權出讓和轉讓辦法，對集體建設用地有償使用的原則、范圍、操作程序、收益分配管理進行明確規(guī)定。各地要及早謀劃，研究切實可行的配套措施，確保工作規(guī)范、有序。

（十一）完善土地資源配置機制，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場。各地要按照公開、公平、公正的市場原則，健全完善市場配置集體建設用地的價格形成機制。充分依托已有的國有土地市場，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設，促進集體建設用地進場交易，規(guī)范流轉。在各地城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場中，要積極主動增設各類土地交易場所，協(xié)調有關部門，鼓勵林地和土地承包經營權在統(tǒng)一的市場中交易，減少土地權屬糾紛，提高交易安全。要積極培育集體土地流轉的市場中介組織，完善服務功能，降低交易風險。

（十二）制定集體土地收益分配辦法，增加農民財產性收入。各地在集體建設用地出讓轉讓等流轉活動中，要按照“初次分配基于產權，二次分配政府參與”的原則，總結集體建設用地流轉試點經驗，出臺和試行集體建設用地有償使用收益的分配辦法。國土資源部將積極與相關部門溝通，研究建立集體建設用地有償使用有關稅費征繳和分配辦法，保障集體土地所有權人和使用權人在集體建設用地有償使用和流轉等活動中的土地權益，切實增加財產性收入，促進農村致富、農民增收。

五、嚴格宅基地管理，依法保障宅基地用益物權，促進集約節(jié)約利用農村土地

（十三）科學規(guī)劃宅基地，促進新農村建設合理布局。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地和控制總量、合理布局、節(jié)約用地、保護耕地的總要求，嚴格劃定農村居民點擴展邊界，合理確定宅基地數(shù)量、布局和用地規(guī)模，創(chuàng)造條件，編制好村級土地利用規(guī)劃，引導農民住宅相對集中建設，促進自然村落適度撤并。各市、縣國土資源管理部門要在省級下達的農村建設用地指標中，單列宅基地指標，保障農村居民住宅建設用地。農民新建住宅應優(yōu)先利用村內空閑地、閑置宅基地和未利用地，村內有空閑地的，不再增加新增宅基地規(guī)模。

（十四）抓緊修訂現(xiàn)有宅基地使用標準，促進土地集約利用。各地要遵循工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的客觀規(guī)律，按照節(jié)約集約用地原則，根據城鄉(xiāng)不同的地域特點，區(qū)分不同住宅類型，抓緊修訂現(xiàn)有的宅基地面積標準，建立和完善農村人均用地標準，控制宅基地和村莊建設用地規(guī)模。各省（區(qū)、市）國土資源管理部門修訂標準涉及修改地方性法規(guī)和政府規(guī)章的，要按法定程序及時提交立法機關審議。

（十五）強化自我約束，探索宅基地集約節(jié)約利用新機制。各地要積極探索在集體經濟組織內建立宅基地有償使用制度，強化內部約束機制，促進宅基地公平分配，提高宅基地利用率。引導集體經濟組織在充分尊重農民意愿的前提下，用經濟手段調節(jié)宅基地的分配使用，規(guī)范農村宅基地特別是閑置宅基地的合理利用，促進解決現(xiàn)有宅基地集約利用和超標問題。對“一戶多宅”、超標準占地依法應退出而不能退出的，積極探索由集體經濟組織實行有償使用，形成超標宅基地逐步退出機制。

（十六）改革完善宅基地審批制度，簡化審批手續(xù)。各地要適應農民住宅建設的特點，按照嚴格管理、公開高效、便民利民的原則，改革宅基地審批辦法。在村或村民小組內部建立和完善宅基地“兩圖一表”制度，即按照宅基地現(xiàn)狀圖、宅基地審批控制圖和宅基地安排計劃表，在村民公開監(jiān)督下，公示宅基地申請和審批結果，公平分配宅基地。村民住宅建設利用未利用地的，經村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逐級審核，批量報縣（市）政府批準；涉及占用農用地的（基本農田除外），由各縣（市）按當年總量，每年分若干批次向上級人民政府申請辦理農用地轉用手續(xù)，由省（區(qū)、市）或設區(qū)的市、自治州政府批準。各縣（市）國土資源管理部門要規(guī)范宅基地審批辦法，定期開展抽查，按年度將宅基地審批落實情況報省（區(qū)、市）國土資源管理部門備案，強化監(jiān)督管理。

六、完善設施農用地和農村建設用地管理，改善農民生產生活條件

（十七）完善設施農用地管理，支持設施農業(yè)發(fā)展。各地要完善農村道路、農田水利用地和畜牧水產、溫室大棚等設施農用地的管理，支持改善生產條件的農業(yè)設施建設，鼓勵設施農業(yè)和規(guī)模化種養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展。除了設施農業(yè)附屬的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，須依法辦理農用地轉用審批手續(xù)，按照建設用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或雖使用建筑材料但未破壞土地并易于復墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農村道路、農田水利用地，均可作為設施農用地辦理用地手續(xù)。由市、縣政府審批，報省級國土資源管理部門備案，不納入農用地轉用范圍，不占建設用地指標，但涉及占用耕地的要落實補充任務。

第6篇：耕地保護激勵辦法范文

關鍵詞 耕地保護；外部性補償；機制

中圖分類號 F301.21 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2008)05-0148-06

作為農業(yè)用途的耕地除了具有基本的生產功能外，還具有社會效益、生態(tài)效益。但耕地保護所帶來的社會效益、生態(tài)效益等無法以貨幣的形式得以體現(xiàn)，形成耕地保護收益的外部化（董德坤等，2004），因而存在耕地保護的外部性補償問題。如何在中央和地方、糧食產區(qū)和銷區(qū)、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間合理配置為保障糧食安全所必須的成本支出，就成為糧食安全框架內一個具有基礎性重要意義的現(xiàn)實經濟政策問題（李全根，2005）。

對耕地保護補償?shù)难芯?，基本上是基于兩個視角：一個是從耕地資源價值的內涵出發(fā)，依據耕地保護的價值測算其補償標準。孫海兵等研究認為，應以社會、經濟、生態(tài)綜合效益為標準，重新構建農地流轉的效益-成本核算體系，將流轉中產生的選擇價值與外部性納入評測范疇，使其在經濟上得以體現(xiàn)（孫海兵等，2004）。王雨濠認為，應該建立耕地外部性補償?shù)募詈图s束機制，有效地促進外部性內在化（王雨濠，2007）。這些研究提出了耕地保護補償?shù)囊粋€比較現(xiàn)實的思路，但沒有在此基礎上進一步形成補貼模型，也沒有提出具體實施的主體和機制。另一個視角是從耕地利用的機會成本出發(fā)。胡靖的研究認為，由于糧食是一種特殊商品，耕地上生產的糧食，其經濟價值遠不能通過市場價格得到體現(xiàn)，由于存在現(xiàn)實的土地用途的可轉換性和農民務工方式的可選擇性，糧食生產的機會成本遠遠大于其貿易所得，政府應該依據對機會成本的補償來控制糧食種植面積和產量，以保障糧食安全（胡靖，1998）。我國采取的是全國統(tǒng)一的耕地保護政策，忽略了不同地區(qū)耕地利用與保護的成本差異，土地管制基本上是以行政區(qū)域內部管制為主，而對不同地區(qū)之間耕地保護的補償未見有系統(tǒng)的研究。張安錄提出在城鄉(xiāng)生態(tài)經濟交錯區(qū)設置土地的可轉移發(fā)展權,并通過市場交易,使之既能控制農地城市流轉,又能兼顧農地保護的公平與效率（張安錄，2002）；黃賢金等在研究區(qū)域土地用途管制方式中，設想建立可轉移的發(fā)展權和許可證制度（黃賢金等，2003）。這些研究雖然仍然是將耕地非農化補貼界定在同一區(qū)域內，但對地區(qū)間耕地保護補償具有較好的借鑒意義。本文將基于糧食安全的耕地保護外部性的補償界定在糧食主銷區(qū)對糧食主產區(qū)的補償，從補償主體、補償途徑、補償實現(xiàn)機制等方面較為系統(tǒng)地提出了耕地保護補償?shù)姆桨?，對調整我國目前的耕地保護和糧食安全政策，發(fā)揮不同糧食分區(qū)各自比較優(yōu)勢，實現(xiàn)區(qū)域和諧發(fā)展具有一定的參考價值。

1 糧食主產區(qū)、主銷區(qū)和產銷平衡區(qū)土地產出效率差異分析我國地域遼闊，由于地理、地貌、氣候等情況的不同，糧食生產條件亦不相同，加之經濟發(fā)展程度的差異，形成了糧食生產與供應不同的類型，按照糧食生產與消費量的特征，國家發(fā)改委將全國31個?。▍^(qū)、市）劃分為糧食主產區(qū)、糧食主銷區(qū)和糧食產銷平衡區(qū)。糧食主產區(qū)包括河北、內蒙、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川等13個?。ㄗ灾螀^(qū)）；產銷平衡區(qū)包括山西、廣西、重慶、貴州、云南、、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等11個?。ㄗ灾螀^(qū)）；糧食主銷區(qū)包括北京、天津、上海、浙江、福建、廣東、海南等7個?。ㄖ陛犑校?。由以上劃分可以看出，其中糧食主產區(qū)大多農業(yè)生產條件較為優(yōu)越，農業(yè)生產水平較高，近年來，經濟發(fā)展速度較快，土地競用越來越激烈。糧食產銷平衡區(qū)多為經濟相對落后的西部地區(qū)以及農業(yè)生產條件較為惡劣或有特殊飲食習慣的地區(qū)，土地利用較為粗放。糧食主銷區(qū)大多為我國的經濟中心城市和沿海發(fā)達城市，城市化水平較高，土地利用的集約化水平高，經濟發(fā)展與耕地保護、糧食安全的矛盾最為突出。為了分析比較優(yōu)勢，圖1對它們的土地產出效率差異進行了測算。

由圖1可見，1996年以來，不同糧食分區(qū)單位土地面積上所承載的GDP總量均呈增加趨勢。2005年與1996年相比，單位土地面積上GDP產出，糧食主產區(qū)增長1.8倍、主銷區(qū)增長2.5倍、產銷平衡區(qū)增長2.3倍。說明各地區(qū)土地利用集約化程度都有了較大的提高。但不同糧食分區(qū)單位土地面積的GDP產出總量有較大差異。1996年，糧食主銷區(qū)單位土地面積GDP總量是主產區(qū)的4.6倍、產銷平衡區(qū)的9.6倍。2005年，糧食主銷區(qū)單位土地面積GDP總量是主產區(qū)的5.8倍、產銷平衡區(qū)的10.2倍。單位土地面積GDP產出的差異，實際上揭示了不同糧食分區(qū)土地保護的機會成本的差異。與主產區(qū)、產銷平衡區(qū)相比，糧食主銷區(qū)土地保護意味著要以犧牲更多的經濟增長為代價，因而耕地非農化的驅動力更為強大。相應地，土地保護機會成本較小的地區(qū)，土地競用的激烈程度則相對較小，土地保護的難度也相對較小。從經濟區(qū)域化的趨勢而言，土地產出效率存在的巨大差異，也為尋求地區(qū)間經濟補償途徑提供了有益的線索。

2 不同糧食分區(qū)耕地保護補償途徑分析

不同糧食分區(qū)耕地保護的外部性補償可以從稅收政策和市場調節(jié)兩個方面來實現(xiàn)。

2.1 機會成本稅

對糧食生產而言，因種植糧食而占用的耕地的機會成本，并不取決于農業(yè)的產出水平，而是取決于當?shù)氐纳鐣洕?。因此，糧食生產的機會成本是一種社會成本，對之實行補償是一種社會補償（胡靖，1998）。在很多國家，農業(yè)的補償已經成為財政中一項穩(wěn)定的用于農業(yè)的開支，但是我國卻沒有一項穩(wěn)定的、明確的稅收來源。因此，為了使糧食生產的機會成本得到社會穩(wěn)定的補償，就有必要設立相應的稅收項目，使享受糧食安全好處的各個成員對糧食安全承擔相應的責任。鑒于此稅收主要針對糧食生產與發(fā)展其它產業(yè)之間巨大的機會成本差異，并且糧食生產機會成本隨著經濟的高速發(fā)展而迅速上升，可將該稅收項目定名為“機會成本稅”，主要向糧食總量不能自給的糧食主銷區(qū)征收，用于對糧食主產區(qū)糧食生產的補償，從而建立有利于促進區(qū)域土地利用效率提高或耕地保護的經濟約束機制。

下面以圖2來說明機會成本稅在實現(xiàn)糧食主銷區(qū)對主產區(qū)補償?shù)臋C理。

如圖2所示，MAC為實施耕地管制時耕地占用的邊際控制成本(人、財、物的投入等)。MAC隨著耕地用途管制制度的不斷實施，其邊際費用則相應遞減。MSC1、MSC2分別是糧食主銷區(qū)和糧食主產區(qū)耕地占用的邊際社會成本，由于主銷區(qū)非農化程度高，經濟相對發(fā)達，耕地資源稀缺程度更高，因而其曲線在糧食主產區(qū)之上。假如兩地實施耕地管制的邊際成本曲線一致，則通過稅收調節(jié)，糧食主銷區(qū)耕地占用在L1的水平上，糧食主產區(qū)在L2水平上，顯然，L2大于L1。上文已經分析過，主銷區(qū)邊際耕地占用的GDP增長遠高于主產區(qū)，占用耕地對經濟發(fā)展的作用更大，因而有著擴大耕地占用的趨向。假如主銷區(qū)要占用L2的耕地，則其稅費水平將達到T3，即主銷區(qū)占用同樣的耕地，產生的稅收差T3-T2。因而，只要支付少于此值的費用（即機會成本稅），主銷區(qū)就愿意向主產區(qū)提供補償，用于“購買”土地非農化 “指標”，從而提高土地的產出效率。在這種情況下，從全國總體利益看，用同樣的耕地控制成本，產出了更多的GDP，實現(xiàn)了又快又好的發(fā)展。

2.2 GDP增長提成

土地資源的投入是GDP增長的重要因素，由于糧食生產與其它產業(yè)相比，具有明顯的競爭劣勢，GDP增長對耕地占用不可避免。GDP增長提成的設置是基于GDP增長對經濟發(fā)展的重要作用以及其增長所帶來的負的外部性，這里主要指因追求GDP增長而帶來的耕地非農化的代價性損失。通過實行GDP增長提成，提高耕地占用效率，體現(xiàn)經濟發(fā)展帶來的社會財富分配的公平性。由于我國糧食主產區(qū)與主銷區(qū)經濟發(fā)展存在巨大差異，具有設置GDP增長提成的條件和可能性。現(xiàn)以圖3說明GDP增長提成在實現(xiàn)糧食主銷區(qū)對主產區(qū)補償?shù)臋C理。

由圖3可以看出，MGS1為糧食主銷區(qū)邊際GDP增長占用耕地，MGS2為糧食主產區(qū)邊際GDP增長占用耕地，隨著GDP的增長，主銷區(qū)與主產區(qū)耕地邊際占用均呈下降趨勢。但主銷區(qū)與主產區(qū)邊邊際曲線存在明顯差異。同樣占用耕地為S1情況下，糧食主銷區(qū)與主產區(qū)產出的GDP分別為G1和G2，其差距為G1-G2。從加快發(fā)展國家利益出發(fā)，傾向于由主銷區(qū)占用耕地，而主產區(qū)保護耕地。在產出同樣GDP(G1)的情況下，糧食主銷區(qū)要占用S1的耕地，而糧食主產區(qū)要占用S2的耕地，其耕地占用差異為S2-S1，從保護耕地的角度出發(fā)，同樣傾向于由主銷區(qū)占用耕地，而主產區(qū)保護耕地。但如果這種傾向通過政策或其它措施得以實現(xiàn)，那么，主產區(qū)的GDP增長權就受到了侵害，而主銷區(qū)的糧食安全的責任則沒有得到落實。假定主銷區(qū)為保障其糧食安全，其實際占用耕地數(shù)量應為S3，則其損失了GDP增長值為G1-G3。而這部分耕地為主產區(qū)用于非農化開發(fā)，其GDP增長為G4-G1。顯然，G1-G3大于G4-G2，總體上是不經濟的，即占用了同樣的耕地，GDP產出量卻減少了。因而，從國家總體利益出發(fā)，就形成了主產區(qū)減少耕地占用，保障糧食安全，而主銷區(qū)在經濟增長的同時，對主產區(qū)實行經濟補償?shù)恼邉右?。而主銷區(qū)為了保持經濟增長，也就愿意花費一定的費用（少于GDP增長所帶來的收益），從主銷區(qū)“購買”耕地用于非農化。

2.3 基于市場貿易的補償途徑――產銷區(qū)購銷協(xié)作

糧食是帶有公共產品屬性的特殊商品，通過明確公共產品的產權可以在一定程度上消除外部性。由于糧食的產權界限明確，通過市場要約形成的貿易關系，具有較低的運作成本和較高的運作效率，只要糧食購銷雙方都信守承諾，在糧食總量和結構正常波動的情況下，可以通過市場主體發(fā)揮作用，保障全國的糧食安全供應。從實際情況看，我國實行糧食安全省長負責制，銷區(qū)政府在糧食安全上的責任，使其有與產區(qū)實行糧食購銷協(xié)作的動因。而糧食是產區(qū)主要的經濟產品之一，是其經濟發(fā)展的重要依靠，因而產區(qū)有與銷區(qū)建立穩(wěn)定協(xié)作關系的經濟驅動。

(1)虛擬性價格補償。從單純的價格形成機制看,一個地區(qū)的糧食價格是其綜合生產能力與生產投入品的函數(shù),即其綜合生產能力越高，糧食生產成本投入越低，其糧食價格越低，在市場上越具有競爭力。但從區(qū)域間耕地保護補償角度分析，兩個地區(qū)的糧食價格分別是其綜合生產能力、生產投入品及耕地使用的機會成本的函數(shù)。由于銷區(qū)的耕地保護機會成本遠高于主產區(qū)，因而其生產的糧食價格必然會高于主產區(qū)（虛擬價格），從而不具備市場優(yōu)勢。這樣就形成了主銷區(qū)對主產區(qū)進行價格補償?shù)膭右颉?/p>

(2) 產業(yè)扶持性補償。糧食生產和經營是主產區(qū)的主要經濟支柱，發(fā)展糧食加工業(yè)，延長糧食產業(yè)鏈是主產區(qū)經濟發(fā)展的必然選擇。但主產區(qū)往往囿于經濟實力、技術能力、居民素質等方面的原因，糧食產業(yè)的潛能難以得到充分發(fā)揮。而銷區(qū)往往經濟比較發(fā)達，同時出于糧食安全的考慮，有意向又有能力幫助主產區(qū)發(fā)展糧食產業(yè)。

(3)糧食儲備性補償。儲備糧是中央及各級人民政府儲備的用于調節(jié)糧食供求總量，穩(wěn)定糧食市場，以及應對重大自然災害或者其它突發(fā)事件等情況的糧食，是保障糧食安全的重要的物質載體。用于儲備糧的費用也是正常情況下各級政府為糧食安全所支付的主要支出。糧食的異地儲備，明確糧權為銷區(qū)所有，產區(qū)企業(yè)承擔保管責任，享有相應的儲備費用補貼，這是正常經營活動以外的補償。從產區(qū)角度看，糧食異地儲備，實際上增加了產區(qū)在糧食生產方面的收益，增強了保護耕地的動力，因而具有耕地保護外部性補償?shù)男再|。

3 不同糧食分區(qū)間耕地保護補償運作機制

建立一個運轉流暢、有效率的機制對平衡糧食主產區(qū)利益關系具有重要意義。

3.1 機制建立的原則

耕地保護補償機制的構建應該體現(xiàn)以下基本原則：

(1) 中央政府主導的原則。糧食作為準公共產品，在其價格形成中，市場是失靈的。一般地 說，主銷區(qū)享受了糧食安全帶來的好處，卻無法通過市場本身的機制承擔起相應的責任。這種市場失靈必須通過政府管理的介入來得到糾正，由中央政府在主產區(qū)和主銷區(qū)之間采取差別化的政策來調節(jié)其利益關系，使兩者之間實現(xiàn)可以接受的利益均衡。

(2)不同糧食分區(qū)責、權、利相一致的原則。目前，我國糧食主產區(qū)與主銷區(qū)之間存在比較嚴重的權、益失衡問題。這些失衡主要表現(xiàn)在：①糧食主產區(qū)發(fā)展權的部分喪失。與糧食主銷區(qū)相比，主產區(qū)種植糧食的比例更高，由于種植糧食與其它產業(yè)存在巨大的產出和效益差異，必然在一定程度上影響到其經濟發(fā)展速度，而這種發(fā)展權的喪失不可能通過市場途徑得到補償。而糧食主銷區(qū)則通過“搭便車”，享受到了糧食安全帶來的好處。②我國糧食生產和經營中的超經濟行為，使糧食主產區(qū)利益難以得到保證。無論在糧食緊缺或寬裕的情況下，糧食主產區(qū)都不可能實現(xiàn)超額利潤，而且連社會平均利潤也難以實現(xiàn)。③通過市場的糧食貿易，糧食主產區(qū)利益向主銷區(qū)轉移。為了扭轉糧食主產區(qū)與主銷區(qū)利益失衡的趨勢，在制定基于糧食安全的耕地保護補償機制過程中，一定要充分考慮主產區(qū)利益向主銷區(qū)流失的實際，由主銷區(qū)向主產區(qū)提供適當數(shù)量與形式的補償，以充分體現(xiàn)主銷區(qū)與主產區(qū)在糧食安全上責任對等的政策設計。

(3)發(fā)揮比較優(yōu)勢的原則。糧食屬于土地密集型產品。根據比較優(yōu)勢理論，銷區(qū)應當用勞動密集型產品換取土地密集型產品。如果銷區(qū)也要實現(xiàn)糧食供應的完全自給，就勢必要把有限的耕地資源從經濟效益高、比較優(yōu)勢明顯的產業(yè)轉移到經濟效益低、比較劣勢明顯的糧食生產上。而如果產區(qū)一味占用耕地發(fā)展其它產業(yè)，與銷區(qū)相比在耕地產出上具有明顯劣勢。因此，站在全局高度，從國家整體利益出發(fā)，必然需要通過糧食產銷區(qū)之間的優(yōu)勢互補，在實現(xiàn)糧食安全的前提下，占用最少的耕地，實現(xiàn)經濟更快、更好的發(fā)展。

(4)發(fā)揮市場機制作用的原則。在加強國家在耕地資源配置和糧食安全調控的同時，要注重充分發(fā)揮市場機制在配置糧食資源中的基礎性作用。建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的糧食大市場，利用糧食批發(fā)市場上的糧源這一“動態(tài)儲備”，保證糧食供需平衡。對糧食主產區(qū)而言，發(fā)育充分的糧食市場，為糧食生產者提供真實、及時的產需信息，對產區(qū)調整生產結構，延長糧食產業(yè)鏈條都具有重要意義。

3.2 補償機制框架

耕地保護補償實際上是糧食產銷區(qū)利益關系與承擔責任的重新調整，其利益流向與利益關系主體如圖4。

外部性補償?shù)睦嬷黧w主要包括三個方面：①地方政府（包括糧食主產區(qū)與糧食主銷區(qū)）及其內部的糧食經營與占地企業(yè)；②糧食主產區(qū)與主銷區(qū)政府；③中央政府與糧食主產區(qū)與主銷區(qū)政府。實際上，涉及到外部性補償?shù)睦嫦嚓P者遠遠超過上述這三個方面，如主銷區(qū)的糧食生產者、主產區(qū)的耕地占用企業(yè)、主產區(qū)與主銷區(qū)的糧食消費者等等，但這三個主體在基于糧食安全的外部性補償中，利益關系更為直接，其行為對耕地占用、糧食安全的影響更為巨大，因而也就成為利益調整最為重要的對象，妥善處理好這三個方面的關系，就可以在很大程度上實現(xiàn)補償機制的協(xié)調運轉。

3.3 不同糧食分區(qū)耕地保護外部性補償機制

3.3.1 機會成本稅與GDP增長提成

設想其運作方式如下（見圖4）：

（1）合理界定機會成本稅與GDP增長提成交納的主體。從保障糧食安全的思路出發(fā)，GDP增長提成和機會成本稅的交納主體是糧食主銷區(qū)，其中，GDP增長提成由主銷區(qū)政府按年度交給中央政府，再由中央政府支付給糧食主產區(qū)，用于與提高糧食綜合生產能力有關的投入。機會成本稅的交納主體，是主銷區(qū)占用耕地的企業(yè)或其它法人主體，由主銷區(qū)稅務部門代收，全額上交主銷區(qū)政府，再由主銷區(qū)政府交中央財政，用于補償糧食主產區(qū)。

（2）合理確定GDP增長提成與機會成本稅的收取額度。GDP增長提成與機會成本稅的收取，既要體現(xiàn)糧食主銷區(qū)對糧食安全的責任，為糧食安全承擔相應的經濟負擔，又要體現(xiàn)尊重地區(qū)差別，利于加快經濟發(fā)展，從而實現(xiàn)主銷區(qū)與主產區(qū)雙贏的效果。具體說，糧食主銷區(qū)通過GDP增長提成和機會成本稅對糧食主產區(qū)的補償，應小于其從增加耕地占用中得到的經濟收益，在此幅度內確定合理的比例。比例的確定，要有充分的耕地信息為基礎，沒有科學的耕地信息支撐，就難以做出科學的決策。尤其是要對耕地占用的成本―效益、區(qū)域不同產業(yè)類型的用地需求做出準確的分析。

（3）深入分析GDP增長提成與機會成本稅使用環(huán)境。兩者可以綜合使用，也可以單獨使用。不同地區(qū)耕地占用的類型不盡相同，兩種方式各有其不同的適用環(huán)境。GDP增長提成，比較充分地體現(xiàn)了地方政府在糧食安全中的責任，是以政府為單位收繳的，因而是“糧食安全省長負責制”的有效體現(xiàn)，在主銷區(qū)經濟相對發(fā)達的省份，執(zhí)行起來較為可靠，而在經濟較為薄弱的省份，則較為困難。機會成本稅的交納主體是主銷區(qū)的企業(yè)或其它占用耕地的法人，從中國當前的土地稅收體系看，這一制度若要得到實施，仍然需要不斷地探索。

（4）資金應主要用于提高主產區(qū)糧食生產能力，以保障全國的糧食供求平衡。以GDP提成或機會成本稅方式從主銷區(qū)向主產區(qū)提供的補償，主要包括三個方面的投入。一是用于對糧食生產者的補貼，刺激生產者對糧食生產的積極性，增加勞動力投入，提高生產水平。二是用于提高糧食綜合生產能力。如增加農業(yè)基礎設施改造的投入，興修水利，改良土壤，購買農業(yè)機械，建設農業(yè)設施；增加對農業(yè)科技研究和農業(yè)技術推廣的投入，提高科技對糧食生產貢獻率。三是用于對糧食生產組織或經營者的補貼，提高糧食生產的組織化程度及糧食產業(yè)化水平，增加糧食生產的附加值。

3.3.2 基于市場的產銷協(xié)作機制

糧食產銷區(qū)政府之間簽訂的購銷協(xié)議的約束力很弱，穩(wěn)定的產銷合作機制除了產銷區(qū)之間的點對點對接外，更重要的是必須引進政府的調控機制（羅守全，2003）。

在具體運作上，中央政府可以從包干給糧食產銷區(qū)的糧食風險金中，分別調出部分資金，作為雙方的履約風險基金。首先，中央政府通過糧食供需調查，測算出各地區(qū)的糧食常年余缺數(shù)量，經地方政府認定后，將其作為年度調入或調出糧食數(shù)量的考核指標，并在一定時期內保持穩(wěn)定。中央政府根據各省糧食余缺量的大小，按比例提留一部分糧食履約風險金，根據各省的履約情況確定補償對象和補償數(shù)量。糧食產銷區(qū)分別根據本地糧食余缺的數(shù)量及具體品種，在平等協(xié)商的基礎上簽訂糧食購銷合作協(xié)議。為鼓勵競爭，一個糧食主銷區(qū)可以同時與多個糧食主產區(qū)簽訂糧食購銷合作協(xié)議，防止賣方壟斷市場。同樣，一個糧食主產區(qū)也可以與多個糧食主銷區(qū)簽訂糧食購銷合作協(xié)議，防止買方壟斷。年度末，如果糧食主產區(qū)（主銷區(qū)）完成了年度調出（調入）的糧食數(shù)量，則將所提取的糧食風險基金返還本省。對未完成年度調出（或調入）糧食數(shù)量的各省，視其實際完成情況給予部分返還或不返還，并將剩余部分用于獎勵完成任務的地區(qū)。如果糧食產銷區(qū)都未能完成調入（調出）數(shù)量，可能會出現(xiàn)兩種情況：在糧食豐收之年，糧食主產區(qū)糧食銷售困難，積壓嚴重；在糧食歉收之年，糧食主銷區(qū)買糧困難，庫存薄弱。無論出現(xiàn)哪種情況，都會加劇糧食區(qū)域布局的不平衡，并可能導致糧食價格的劇烈波動，不利于保護種糧農民的利益，不利于國家糧食安全。這時，中央政府可視當年糧食供需狀況做出增加或減少中央政府儲備糧的決策，利用收回的糧食履約風險金彌補儲備糧收購或銷售過程中發(fā)生的各項費用。

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第7篇：耕地保護激勵辦法范文

一、全市節(jié)約集約用地工作的簡要回顧

土地是民生之本、發(fā)展之基。近年來，我市十分重視節(jié)約集約用地，在農村宅基地整治、集約利用工業(yè)土地等方面進行了積極努力，并取得了明顯成效。

（一）積極拓展農村利用土地空間，農村宅基地整治工作走在全省前列

農村宅基地整治是節(jié)約集約利用土地的一個重要內容。自*年以來，我市以科學發(fā)展觀為指導，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念，積極開展農村宅基地整治，促進了節(jié)約集約用地。到去年底，全市已有*個村（撤并前的村數(shù)）開展了宅基地整治工作，共拆除舊房*多戶，占地面積*萬平方米，*村莊面積*萬畝，其中退宅還耕新增耕地*畝。通過農村宅基地整治，農村居民點用地人均減少了*平方米。我市農村宅基地整治工作多次在全國、全省有關會議上作了介紹，并被編入《全國節(jié)約集約用地100例》。

（二）多措并舉抓落實，經濟社會發(fā)展用地得到有效保障

近年來，我們堅持從*實際出發(fā)，依法依規(guī)、創(chuàng)造性地開展工作，積極探索和實踐“待置換用地”、土地整理折抵指標和建設用地復墾周轉指標等政策措施，開展低丘緩坡綜合開發(fā)利用，全面推進工業(yè)用地招拍掛出讓，強化節(jié)約集約利用土地，有效地保障了我市經濟社會發(fā)展的合理用地需求。2001－去年，我市通過土地整理獲取土地折抵指標3.65萬畝，通過退宅還耕獲取建設用地復墾指標*畝，獲得省政府農轉用批準面積4.33萬畝。去年底，全市有規(guī)劃指標農用地*萬畝，其中耕地*萬畝。全市相對集中可利用的待置換用地總量尚有*萬畝，其中市區(qū)成片待置換區(qū)有1.5萬畝左右（其中耕地為1.2萬畝），五大集鎮(zhèn)成片待置換區(qū)有*畝左右（其中耕地為*畝）。去年，經省政府批準的低丘緩坡規(guī)劃局部修改的項目達*余畝，為我市發(fā)揮土地空間優(yōu)勢打下了基礎。

（三）千方百計挖掘土地利用潛力，土地節(jié)約集約利用取得明顯成效

我市人多地少的現(xiàn)實，決定了土地供需矛盾將長期存在。尤其是在國家宏觀調控的大背景下，人地矛盾更加突出。去年，利用開展百日攻堅活動的契機，按照“向存量土地要空間、向集約高效要空間”的思路，積極挖掘土地潛力，*存量土地，全年共*存量土地3792.79畝，其中工業(yè)用地2673.32畝，較好地解決了開發(fā)區(qū)和工業(yè)功能區(qū)土地閑置問題，提高了土地利用率。在加大挖潛的基礎上，先后出臺了《關于建立土地集體會審制度的意見》、《工業(yè)用地招標拍賣掛牌出讓辦法》、《關于加強工業(yè)用地節(jié)約集約利用的若干意見》等政策意見，切實加強了土地管理，大力推進了節(jié)約集約用地。據初步調查統(tǒng)計，經濟開發(fā)區(qū)和各工業(yè)功能區(qū)平均投資強度達到了每畝113萬元，畝均產值為*萬元，畝均稅收為4.18萬元，其中領帶園區(qū)分別達到*萬元、*萬元和*萬元。

（四）強化耕地保護責任，基本農田得到有效保護

為切實保護耕地，特別是基本農田，市政府于*年初出臺了《*市鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府耕地保護責任目標考核辦法》，建立了耕地保護責任制。截至去年底，全市實有耕地面積*萬畝，比上年凈增*畝，基本農田面積達*萬畝，超出*市政府下達任務1814.81畝。全市共建成標準農田32.97萬畝，新增耕地5.38萬畝，為我市糧食安全打下了堅實基礎。

此外，市國土局還圍繞市政府全年商業(yè)用地出讓計劃，積極引進了*中大、中國輕紡城等公司參與我市城市建設，全年完成土地出讓金8.47億元，同時，催繳歷年土地出讓金1.33億元，極大彌補了我市財政和城市建設資金的不足。

應該說，這些年土地管理工作為我市經濟社會又好又快發(fā)展作出了重要貢獻。在人多地少、經濟社會較快發(fā)展、土地調控力度加大的情況下，土地管理工作能夠取得上述成績，這確實是很不容易的，應當充分肯定。同時，我們也要清醒地認識到存在的問題：

一是土地已轉未供情況依然突出。

二是土地粗放利用、閑置現(xiàn)象依然存在。從整體分析，經濟開發(fā)區(qū)和各工業(yè)功能區(qū)畝均投資強度、畝均產值、畝均稅收雖然有了新提高，但還有幾個工業(yè)功能區(qū)，畝均投資強度和畝均產值都在100萬元以下，有的工業(yè)功能區(qū)畝均產值僅為60多萬元。另外，到去年底，已供地而未利用的閑置土地面積尚有*畝左右。

三是土地違法違章和涉土舉高不下的狀況沒有得到根本好轉。去年國土部門立案查處國土資源違法案件*件，較上年的*件增長*%。國土部門接待的涉土達453件，較上年的372件增長21.8%。

總之，我們要全面正確地看待國土資源形勢，既要看到土地管理工作取得的成績，更要充分認識到發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，積極有為地做好土地管理工作。

二、認清形勢，明確節(jié)約集約用地的主要任務

當前，土地管理工作面臨著一系列新的形勢，概括起來是五個“越來越”：即貫徹落實科學發(fā)展觀對做好土地管理工作的要求越來越高，國家運用土地閘門加強宏觀調控的政策取向越來越明顯，加強土地資源管理的法律法規(guī)和法律責任越來越嚴格，隨著經濟社會的快速發(fā)展土地供求矛盾越來越突出，人民群眾保護土地資源、維護土地權利的意識越來越強烈。

我市人多地少，耕地資源稀缺，當前又正處于工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展時期，建設用地供需矛盾將越來越突出。根據目前形勢和我市實際，去年我市節(jié)約集約用地的主要目標任務是：

一是*閑置土地1000畝左右，切實提高土地利用質量；

二是加快速供地速度，全面完成*年前已農轉用土地的供地任務；去年已農轉用的建設用地供地率達到*%以上；*年新增建設用地供地率達到*%以上；

三是新增建設用地當年投資強度比上年增長20%以上；經濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)功能區(qū)單位面積GDP、稅利比上年增長20%以上。

三、采取有效措施，切實提高我市節(jié)約集約用地質量

當前，我市土地管理要重點抓好以下六個方面的工作。

（一）加大宣傳力度，進一步營造氛圍

一方面加強對土地管理法律、法規(guī)和節(jié)約集約用地政策的宣傳，提高土地使用者節(jié)地、惜地意識；另一方面在新聞媒體上每月公布企業(yè)“畝均投入、畝均產出”前十名和后十名，年底再表彰通報，牢固樹立以“畝產論英雄”意識。通過正反典型宣傳，形成節(jié)約集約用地為榮、閑置浪費土地為恥的氛圍，以輿論推進節(jié)約集約用地。

（二）加強規(guī)劃管理，充分發(fā)揮用地規(guī)劃的調控作用

土地利用總體規(guī)劃是土地管理工作的龍頭，是促進科學發(fā)展、優(yōu)化空間布局的重要途徑。為此，一是要抓住在我省開展土地利用總體規(guī)劃修改試點的契機，積極爭取土地利用總體規(guī)劃的局部修改，努力向上爭取用地指標，確保發(fā)展空間需求。二是各類規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接，所確定的建設用地規(guī)模必須符合土地利用總體規(guī)劃。三是年度用地安排必須控制在土地利用年度計劃之內。去年計劃通過農轉用新增建設用地2000畝，計劃供應各類具體項目用地4900多畝，其中經營性用地1600多畝，工業(yè)用地3000多畝。

（三）切實推進節(jié)約集約利用土地工作，提高土地利用效率

節(jié)約集約利用土地，是當前和今后一個時期我市土地管理工作的重要抓手和突破口。各級各部門要認真貫徹落實市政府即將出臺的《關于切實推進節(jié)約集約利用土地的若干意見》，從長遠和全局的戰(zhàn)略高度，切實采取措施，強化激勵、約束和考核機制，切實提高土地節(jié)約集約利用水平。一是要加強建設項目用地指標控制。對投資強度、容積率、綠地率等不符合省級指標要求的項目，要嚴格核減用地面積。工業(yè)項目的建筑密度原則上應控制在40%以上，綠地率原則上應控制在20%以內。二是要加快具體項目的供地速度。2006年以前已農轉用未辦理具體項目供地的新增建設用地，必須在3月20日前政策處理到位，到年底供地率必須達到90%以上；去年度已農轉用未辦理具體項目的新增建設用地，必須在6月底前政策處理到位，到年底供地率必須達到80%以上；去年新增的建設用地，政策處理必須及時到位，年底供地率要達到50%以上。對供地速度要列入經濟開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）年度工作考核，按時完成供地任務的給予獎勵。三是鼓勵建設多層標準廠房。引導和鼓勵工業(yè)企業(yè)向工業(yè)區(qū)集聚，單個企業(yè)投資規(guī)模在經濟開發(fā)區(qū)和城市規(guī)劃區(qū)內小于2500萬元，工業(yè)功能區(qū)內小于1000萬元的項目，原則上不單獨供地；對新建工業(yè)項目，一般應建造3層以上多層廠房，不得建造單層廠房；市政府對新建標準廠房2000平方米以上的經濟開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）給予一定的獎勵。四是鼓勵企業(yè)大力開展挖潛節(jié)地活動。在符合城市總體規(guī)劃、集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃的前提下，鼓勵工業(yè)企業(yè)通過廠房加層、老廠改造、內部整理等途徑提高土地利用率。對不改變土地用途，在企業(yè)原有建設用地上加層改造、提高建筑容積率的，不再增收或調整土地價款，并減免城市建設配套費；對新增工業(yè)用地，廠房建筑面積高于容積率控制指標部分，不再增收土地價款。五是加大閑置土地*力度。對去年底前已繳清全部地價款且已依法辦理供地手續(xù)的企業(yè)，主動退讓用地面積在5畝以上的，退地部分的已繳土地款予以全額退還，并對退還土地款給予貼息補償，在此基礎上再給予3萬元／畝的獎勵；對已用土地未達到批準總用地面積的三分之一或投資規(guī)模不足總投資25%，且在規(guī)定時間內未按要求退出存量土地的企業(yè)用地，按照閑置土地處置。滿一年未動工開發(fā)的，按出讓或劃撥地價款的20%征收土地閑置費，滿2年未動工開發(fā)建設、依法應當無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用。不符合法定收回條件的，也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。為激勵經濟開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）收回閑置土地的積極性，按收回閑置土地、處置企業(yè)自退用地和收取土地閑置費的面積給予獎勵。

（四）強化農村土地管理，推進集體建設用地節(jié)約集約利用

一是高度重視農村集體建設用地的規(guī)劃管理。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、節(jié)約集約用地的原則，指導、督促編制好鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃，劃定村鎮(zhèn)發(fā)展和撤并復墾范圍。嚴格禁止擅自將農用地轉為建設用地，嚴格禁止“以租代征”將農用地轉為非農業(yè)用地。二是鼓勵提高農村建設用地的利用效率。嚴格執(zhí)行農村一戶一宅政策和戶均住宅面積相關標準，控制農民超用地標準建房，逐步清理歷史遺留的一戶多宅問題，堅決防止產生超面積占用宅基地和新的一戶多宅現(xiàn)象。三是積極推進農村建設用地整理。加大村莊整治扶持力度，繼續(xù)鼓勵開展農村閑置宅基地、空閑地和廢棄工礦用地復墾整理。每年復墾任務列入經濟開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）年度工作目標責任制考核，去年計劃復墾1000畝。市政府從土地出讓金中切出一定資金對建設用地復墾項目實施補助和獎勵。同時要結合新農村建設，開展平原地區(qū)農居點向低丘緩坡遷移的試點，將平原地區(qū)農居點的宅基地復墾為耕地，并鼓勵建造公寓式住宅。

（五）合理開發(fā)利用低丘緩坡資源，拓展空間確保耕地占補平衡

合理開發(fā)利用低丘緩坡資源，拓展發(fā)展空間，實現(xiàn)耕地占補平衡，是我市今后土地管理工作的重點之一。從我市實際看，解決發(fā)展用地需求，今后主要的來源在于低丘緩坡。因此，要著眼于拓展發(fā)展空間，開發(fā)利用好低丘緩坡。一是規(guī)劃拓展好低丘緩坡利用空間。按照“宜農則農、宜林則林、宜建則建、宜居則居”的原則，在保護生態(tài)的前提下，積極鼓勵和引導科學開發(fā)、合理利用低丘緩坡資源，構筑新的發(fā)展平臺。對經濟開發(fā)區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），按當年批準使用規(guī)劃修改后的新增建設用地獎勵3000元/畝。二是積極開展低丘緩坡墾造耕地。墾造耕地計劃分年度列入經濟開發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）年度工作目標責任制考核，去年計劃墾造耕地2000畝。政府對耕地墾造項目進行補助。

（六）嚴格依法管理土地，全面落實節(jié)約集約用地責任

第8篇：耕地保護激勵辦法范文

關鍵詞：發(fā)展經濟；土地資源；科學利用

隨著經濟社會的發(fā)展，對土地的需求持續(xù)上升。如何在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中，科學開發(fā)利用和有效保護土地資源，是當前經濟社會發(fā)展的一個主要問題和主要矛盾，更是關系長遠發(fā)展的不可忽視的任務。

一、土地資源利用過程中存在的問題

土地違法使用，不僅會破壞耕地、危及國家糧食安全、影響農民生存與生活，也會加劇社會不公、危及金融安全、影響經濟健康發(fā)展，增加社會不穩(wěn)定因素。監(jiān)察部、人力資源和社會保障部和國土資源部三部委《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》頒布以來，各級政府和有關部門按照各自職責，強化措施，土地使用違規(guī)違法現(xiàn)象持續(xù)下降，但尚未得到有效遏制，個別地區(qū)違法違規(guī)用地情況時有發(fā)生，甚至未批先用、開發(fā)區(qū)擅自擴區(qū)建區(qū)、以租代征等問題依然存在。其原因是多方面的，可以概括為以下四個方面。

1、財稅管理體制的誘導?，F(xiàn)代經濟理論認為，在不考慮外部環(huán)境影響的前提下，每個經濟主體的行為都是基于一定的行為動機或者說是價值取向，這個動機或取向往往決定著其行為的取向及行為本身的正當。政府也是一個具有自己利益的“經濟人”，具有在既定制度框架內追求自身利益最大化的行為取向。在現(xiàn)行的財稅體制下，一些地方政府的財政收入顯得非常緊張，大規(guī)模的市政建設、體制改革和環(huán)境保護會使地方政府捉襟見肘。作為一種稀缺資源，大規(guī)模的利用土地，可以直接獲得大量的土地出讓金?？梢哉f，在地方政府的各項財政收入中，沒有比土地的收益來的更直接的，也沒有比獲得土地收益成本更低的。這使得許多地方政府都把土地看成了“搖錢樹”。于是，增加地方財政收入成為部分土地違法行為的一個誘因。

2、政績考核體系的驅動。長期以來，GDP總量和增速成為衡量政府政績的核心指標。這種政績考核體系導致了經濟增長方式的粗放，直接表現(xiàn)為包括土地在內的各種生產要素的粗放型利用。為了追求GDP的數(shù)量增長，一些地區(qū)紛紛組團到經濟發(fā)達地區(qū)招商引資、拉項目、找資金。因此，許多地方出現(xiàn)了用“資源換項目”、“土地換投資”的發(fā)展模式，導致“項目越拉越大、土地越征越多”的景象。傳統(tǒng)的政績考核體系，在客觀上刺激了地方政府的用地沖動，是土地違法問題屢禁不止的根源之一。

3、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的拉動。當前，一些地區(qū)進入了城鎮(zhèn)化加速推進階段。然而令人深思的是，許多城市發(fā)展規(guī)劃和模式都大同小異：大力發(fā)展傳統(tǒng)工業(yè)，大力興建工業(yè)區(qū)及開發(fā)區(qū)、大規(guī)模的招商引資，大規(guī)模上高投資、高占地項目等等。這種“統(tǒng)一”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式導致各地都在“大興土木”，這在推動經濟發(fā)展、改善人民生活水平的同時，也出現(xiàn)了一些問題：一些地區(qū)在城鎮(zhèn)擴容中，大量征用農用地，擴大建設用地，批準各式各樣的發(fā)展項目，致使大量土地被閑置、拋荒，而一些建好的“開發(fā)區(qū)”則為發(fā)達地區(qū)轉移的高度污染的相關工業(yè)的承接地，這導致城鄉(xiāng)矛盾、土地浪費、重復建設矛盾突出。

二、以土地資源利用方式轉變促進經濟發(fā)展方式轉變

通過嚴格土地管理、加強耕地保護、遏制違法用地，以土地資源利用方式轉變促進經濟發(fā)展方式轉變是非常必要的。

1、樹立科學的發(fā)展觀和正確的政績觀。要深刻認識經濟發(fā)展與資源環(huán)境保護的關系，把科學發(fā)展的指標體系予以標準化，用以評估、考核政府行政政績，建立有利于可持續(xù)發(fā)展的經濟增長機制。更重要的是，政府在土地利用中不能僅僅為了增加GDP而“濫用”土地，要把增強土地參與宏觀調控的能力作為一項重要工作目標，科學把握土地供應總量、結構和時機，充分運用土地政策，并與產業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等緊密配合，從嚴控制高耗能、高排放和產能過剩行業(yè)用地，保障民生用地，防止區(qū)域過度開發(fā)。

2、轉變土地利用和管理方式。要從改進保障科學發(fā)展的用地、管地機制入手，堅持宏觀調控與市場配置有機結合，激勵與約束雙管齊下，綜合運用法律、經濟、行政、科技等手段，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，促進經濟增長方式轉變。根據區(qū)域的資源和經濟發(fā)展條件，制定與區(qū)域功能相適應的經濟發(fā)展模式，避免土地資源的粗放型開發(fā)和利用，優(yōu)化用地配置，引導人口、產業(yè)和其它生產要素合理流動，促進區(qū)域經濟可持續(xù)發(fā)展。

3、進一步完善法律體系。要切實確立土地利用規(guī)劃的法律地位，克服規(guī)劃執(zhí)行的盲目性，規(guī)劃修改的隨意性，讓耕地保護制度真正落到實處。依法維護土地管理秩序，強化土地監(jiān)管，堅決糾正違背產業(yè)政策和供地政策供地、搭車用地、侵害被征地農民合法權益等問題。要通過嚴肅查處土地違規(guī)違法案件，增強土地執(zhí)法震懾力。

4、提高違法用地的經濟成本。土地違規(guī)的根本原因就是違法的收益大于成本，因此要從根本上杜絕土地違法行為，就必須減少因土地違法而獲得的收益，或加大違法的成本。這就要求我們必須改革財稅體制，有效化解地方經濟增長與保護資源的矛盾，讓地方政府逐漸擺脫“以地生財”的模式，遏制地方政府違法用地的沖動。

三、正確處理資源保護與發(fā)展經濟的關系

近年來，隨著經濟建設的加快，土地資源的需求迅速增加，因此引發(fā)的各類問題和矛盾非常突出。如何正確處理積極主動服務與嚴格規(guī)范管理的關系，全力實現(xiàn)保護資源與保障發(fā)展雙贏，成為擺在國土資源管理部門面前的重要課題。

1、把握三項原則

（1）服從經濟發(fā)展。一是全力做好用地保障工作。搞好土地利用指標的分配使用，新增建設用地指標優(yōu)先保障國家和市、縣重點工程、城區(qū)建設和全縣旅游基礎設施用地的需要。摸清全市重點項目用地需求情況，做到提前介入。用足用好年度用地計劃，堅持有限用地指標保重點的原則，向符合規(guī)劃、符合產業(yè)政策、高科技及高附加值的重點項目傾斜。二是盤活存量土地。對于新上項目盡量安排利用原破產國有企業(yè)或廢棄地等，同時加大閑置存量土地的處置力度，在供地環(huán)節(jié)上盡量安排利用存量土地，對新上馬的建設項目能夠使用存量土地的，不批準使用新增建設用地。三是加強用地管理。嚴格把好用地審批關，極力提高土地的投資強度和容積率，減少低水平重復建設，調整優(yōu)化產業(yè)結構，集約用地。同時，對一些企業(yè)檔次較低或經營狀況不佳造成廠房閑置的，可以進行調整布局，通過協(xié)議收回后，安排給科技含量高、市場前景好、投資規(guī)模大的企業(yè)。

（2）堅持工作創(chuàng)新。一是堅持實行占一補一、先補后占的原則，確保耕地總量不減少。尤其是對于占地較多、后備資源又比較少的地區(qū)，更應如此。二是搞好土地開發(fā)整理。田、水、路、林、村綜合治理，將土地開發(fā)整理與廢棄礦山恢復治理相結合。開展土地整理復墾開發(fā)工作，增加耕地面積。同時，在做好土地整理復墾開發(fā)工作的同時，還要開展土地后備資源調查清理工作，摸清后備資源的底數(shù)。三是支持設施農業(yè)建設。與農業(yè)部門搞好協(xié)調配合，做好設施農業(yè)建設指導，尤其是對集體土地流轉工作，要掌握好政策規(guī)定，切實把好事辦好。

（3）堅持依法行政。一是梳理行政執(zhí)法依據。對照所執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章和本部門的執(zhí)法職責，對行政執(zhí)法依據進行集中梳理、歸納，該清理的清理，該廢止的廢止。二是制定《行政執(zhí)法崗位職責分解方案》。針對各個具體執(zhí)法崗位，明確每個執(zhí)法崗位的具體責任，從局長、科長、科員都明確制定出具體的執(zhí)法職責。同時，制定《行政執(zhí)法過錯責任追究制度》，明確每個執(zhí)法崗位的過錯追究責任。三是實行政務公開，接受社會監(jiān)督。制定《政務公開制度》、《服務承諾制度》，向社會各界公開辦事條件、辦事程序、辦事時限，作出工作服務承諾并予以公告。另外，通過網站、電子大屏幕開辟政務公開專欄，增加的透明度。四是強化行政過錯追究。因瀆職或過錯造成在行政訴訟或行政復議案件中敗訴的，或在社會上造成惡劣影響的，相關責任人必須承擔直接或間接責任。

2、建立四項機制

（1）落實責任機制。層層簽訂《保護耕地目標責任書》，明確第一責任人。對耕地保護不力，工作失職或違規(guī)違法，造成耕地特別是基本農田遭到破壞且數(shù)量多、影響大的，在全縣通報批評，并限期改正，涉及違法的追究刑事責任，且作為任期合格與否的重要依據，執(zhí)行一票否決制度。國土部門內部上下級管理部門之間也要簽訂《責任書》，制定《保護耕地制止違法用地百分考核標準》和《考核細則》，做到獎懲分明。

（2）執(zhí)法監(jiān)察長效機制。按照土地執(zhí)法監(jiān)察經?；囊?，建立縣鄉(xiāng)村三級土地監(jiān)察網絡，聘請土地執(zhí)法監(jiān)察信息員，制定《土地執(zhí)法監(jiān)察信息員管理辦法及職責》，全部持證上崗。

（3）聯(lián)動機制。實行聯(lián)合檢查制度，利用春初秋末違法用地多發(fā)期，組織土地監(jiān)察系統(tǒng)實施定期、分片聯(lián)合檢查或抽查，及時發(fā)現(xiàn)、及時處理，降低土地違法發(fā)案率。此外，利用多種科技手段，建立土地監(jiān)管網絡指揮系統(tǒng)平臺，實現(xiàn)實時監(jiān)管。利用GPS現(xiàn)代化手段實施動態(tài)監(jiān)控巡查，力爭將土地違法行為消滅在始發(fā)期。

（4）土地征用新機制。進一步完善被征地農民基本生活保障制度，落實征地補償標準，維護被征地農民的知情權和監(jiān)督權。

3、建設一支過硬的隊伍

國土資源管理工作執(zhí)行法定的職責，直接影響行政相對人的切身利益，關系政府和國土資源管理部門的形象。而執(zhí)法效果和服務素質的好壞，直接取決于執(zhí)法人員素質的高低。因此，要做好以下幾點工作。

（1）優(yōu)化人員結構。一定要嚴把執(zhí)法人員入口關，必須實行持證上崗制度。同時，調整人員的工作崗位，整合人員資源，做到人盡其用。

（2）加強培訓。把這項工作作為提高隊伍素質的重要任務來抓，制定培訓計劃，改進培訓方式，創(chuàng)造培訓條件，注重培訓效果。

（3）加強廉潔自律。繼續(xù)簽訂年度目標管理責任制、黨風廉政建設責任書，以突出“一崗雙責”推進隊伍建設與效能建設，增強干部職工自覺履行職能、加強廉潔自律的責任感。開展作風整頓，切實加強廉潔自律和勤政廉政建設，堅決制止國土資源管理領域的商業(yè)賄賂行為，努力爭創(chuàng)一流的工作業(yè)績和一流的干部隊伍。

第9篇：耕地保護激勵辦法范文

一、引 言

我國從2004年開始先后實施了種糧直補、農資綜合補貼、良種補貼等農業(yè)三項補貼，但是隨著農業(yè)農村形勢的發(fā)展變化，三項補貼政策效應遞減。2015年，國家啟動農業(yè)“三項補貼”改革，將農資綜合補貼、種糧直補、良種補貼合并為“農業(yè)支持保護補貼”，政策目標調整為支持糧食適度規(guī)模經營和耕地地力保護[1]，并在浙江、湖南、山東、安徽、四川等5個省試點。2016年，農業(yè)支持保護補貼政策在全國實施。

農業(yè)支持保護補貼政策的主要內容與政策預期主要包括兩個方面：（1）將80%的農資綜合補貼存量資金加上農作物良種補貼和種糧農民直接補貼資金用于耕地地力保護。補貼對象為所有擁有耕地承包權的種地農民，享受補貼的農民要做到耕地不撂荒，地力不降低。補貼資金與耕地面積或播種面積掛鉤，對已作為畜牧養(yǎng)殖場使用的耕地、林地、成片良田轉為設施農業(yè)用地、非農業(yè)征（占）用耕地等已改變用途的耕地，以及常年拋荒地、占補平衡中“補”的面積和質量達不到耕種條件的耕地等不再給予補貼。鼓勵秸稈還田，不露天焚燒秸稈。這部分補貼資金以現(xiàn)金直補到戶。（2）將20%的農資綜合補貼存量資金加上農業(yè)“三項補貼”增量資金和種糧大戶補貼資金，支持發(fā)展多種形式的糧食適度經營，重點支持建立完善農業(yè)信貸擔保體系，向種糧大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)社會化服務組織等新型經營主體傾斜，體現(xiàn)“誰多種糧食，就優(yōu)先支持誰”的原則[2]。然而，這一政策能實現(xiàn)其預期嗎？

二、農業(yè)支持保護補貼政策效應的經濟學分析

（一）研究假設

（1）W1代表農民從事農業(yè)生產可以獲得的工資；W2為農民從事非農生產（外出務工）可以獲得的工資。根據已有的數(shù)據顯示，農民從事純農業(yè)生產的年收入為7992元（取雙季稻、復種情況下的偏大值），外出務工收入為15360元（取2015年全國最低月工資標準水平陜西省數(shù)據），則有：W1

（2）農民從事非農生產與農業(yè)生產的相對工資比為W2W1，由于W2>W1，有W2W1>1；農民又可以將勞動時間分為：L1和L2，其中L1?榕┮瞪?產時間，L2為非農生產時間，L1+L2=L；農民對農業(yè)生產和非農生產的初始時間比例為θ，θ=L1L2，有0≤θ≤1。

（3）農民勞動新增時間取決于報酬率之比。根據最優(yōu)關系原理，有ΔL=LW2W1=0。對于農民進行非農生產時間為：ΔL1=LW2+kW1=L（ω），L′（ω）>0，L″（ω）>0，其中k為單位勞動時間的補貼。當相對工資提高時，有W2W1上升，導致L（ω）=0中的L2增加，這樣導致更多的農民外出從事非農業(yè)生產活動；當相對工資降低時，有W2W1下降，導致L（ω）=0中的L2減少，這樣導致更多的農民外出從事農業(yè)生產活動。

（4）當有政府補貼政策介入時，農民的效用函數(shù)為新增收入的效用函數(shù)，Uf=U（yf）為Uf=yf。政府的效用函數(shù)取決于政府農業(yè)補貼投入和農民新增收入之比，有Ug=yfig。政府的策略集為{補貼農業(yè)生產；補貼非農生產}，農民的策略集為{時間分配θ不變；時間分配θ改變}。

從博弈矩陣可以看到存在兩個納什均衡：（補貼非農生產，時間分配改變），（補貼農業(yè)生產，時間分配不變）。（補貼非農生產，時間分配改變）體現(xiàn)了近年來中國城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的推動政策，而（補貼農業(yè)生產，時間分配不變）體現(xiàn)了近年來惠農政策。這兩種納什均衡不會出現(xiàn)（補貼農業(yè)生產，時間分配改變），說明現(xiàn)階段的政府農業(yè)補貼政策不會引起農業(yè)勞動力回歸農業(yè)生產。

三、農戶策略選擇

上述分析說明，在現(xiàn)有糧食生產規(guī)模下，除非政府惠農補貼超過務工工資，否則，無法引導農民回歸糧食生產。而對于農民來說，他們對于政策的反應則是通過對比自己的機會成本與機會收益來實現(xiàn)的，因此，本文擬以農戶對務工與務農的策略選擇來進行實證研究。

1.現(xiàn)有政策寬執(zhí)行條件下的農戶策略選擇。

為了保證政策的可操作性，2016年全國大多數(shù)農業(yè)支持保護補貼仍然是通過一卡通直接發(fā)到有土地承包權的農戶手中（因為租戶可能變化頻繁，按租戶發(fā)放會導致補貼發(fā)放成本過大），也就是說，只要擁有土地承包權，無論是否種地，農戶都有補貼。

一般而言，農戶在做出種糧還是從事其他非糧食生產活動的選擇決策時，其行為受自身資源稟賦、心理認知、家庭資源稟賦、家庭分工決策以及一些不能被農戶個人及家庭控制的外部因素（如自然災害、農產品市場發(fā)育情況、農產品價格政策、基礎設施建設等因素）的影響[3]。而農戶對種糧是否滿意又是農戶對從事糧食生產可得預期收益和放棄糧食生產從事其他活動的可得預期收益進行比較之后的結果，其中放棄糧食生產從事其他活動的可得預期收益代表著農戶從事糧食生產的機會成本。曾福生通過進行有序多分類Logistic模型估計發(fā)現(xiàn)，農戶對種糧所得收益是否滿意是影響農戶種糧與否的重要因素，兩者之間存在正向相關關系。農戶種糧行為選擇是農戶對從事糧食生產可得預期收益和放棄糧食生產從事其他活動的可得預期收益進行比較之后的結果，其中放棄糧食生產從事其他活動的可得預期收益代表著農戶從事糧食生產的機會成本[4]。

假設三口之家農戶有農田4.44畝（2015年全國耕地面積20.25億畝，2015年中國總人口數(shù)量13.6782億，人均1.48畝），地方政府按照農業(yè)支持保護補貼政策對農戶進行補償時支付的補償成本為125元/畝/年（一般在70～125元之間，取最大值），4.44畝共補償555元。按照湖南省農業(yè)廳的測算，如果種糧（雙季稻、復種），農戶一畝地賺1800元（實際上一般不到1800元，取偏大值），那三口之家年種糧收益為7992元；如果外出務工，取2015年全國最低月工資水平（陜西）1280元，夫妻2人年收益為30720元。那么，家庭務工與種糧的收益為（30720，7992），由于農業(yè)支持保護補貼的補貼對象為所有擁有耕地承包權的種地農民，因此，無論農戶是否種地，555元補償都會通過一卡通發(fā)送給農戶，因此，農戶不管務工還是種糧，農戶從政府獲得的收益均為（555，555），家庭種糧與務工的年總收益為（8547，31275）。在現(xiàn)行政策下，農戶種糧與務工的機會成本為（30720，7992），由此得到農戶機會收益、機會成本損失為：

可見，（30720，555）是收益的占優(yōu)策略，（7992，0）是最小化損失策略，對于有條件務工的農戶，選擇務工是其利益最大化選擇，農戶可能選擇拋荒，從而地力無從保護，規(guī)?；洜I更無從談起，最終導致政策目標無法實現(xiàn)。

2.現(xiàn)有政策嚴格執(zhí)行條件下的農戶策略選擇。《農業(yè)支持保護補貼資金管理辦法》第六條規(guī)定：對已作為畜牧養(yǎng)殖場使用的耕地、林地、成片糧田轉為設施農業(yè)用地、非農業(yè)征（占）用耕地等已改變用途的耕地，以及長年拋荒地、占補平衡中“補”的面積和質量達不到耕種條件的耕地等不予補貼。不予補貼的耕地認定標準和程序由各省級財政部門聯(lián)合農業(yè)部門確定[5]。這一規(guī)定意味著，對于農戶來說，即便是認真執(zhí)行政策，不保持地力和不促進適度規(guī)模經營最壞的后果是沒有補貼。那么，這一情況下農戶的收益、損失為：

可見，（30720，0）是收益的占優(yōu)策略，（7992，0）是最小化損失策略，農戶選擇務工收益每年至多減少555元，相對于30720元/年的收益來說，這是一個極小的損失，因此，選擇務工仍是其利益最大化選擇，在此情況下，政府政策目標仍無法實現(xiàn)。

3.加入罰款條件的農戶策略選擇。假設在上述博弈中加入變量，比如假定政府規(guī)定，拋荒田地沒有補貼，且拋荒一年每畝罰款補貼的兩倍，即250元每畝，那么，三口之家要罰款1110元/年，則農民務工與種糧的機會收益與機會成本為：

從調整務工、種糧成本后的博弈分析可以看出，務工收益大于種糧收益，務工損失小于種糧損失，根據利益最大化原則，務工仍然是占優(yōu)策略，這時農戶依然會選擇務工。

4.帕累托改進后的農戶策略選擇。如果有辦法能進行帕累托改進，根據利益最大化原則，農戶會進行占優(yōu)選擇。這時如果有人愿意按年租種土地保持土地地力，會存在如下三種情況：

（1）租戶出租金情況下農戶的機會收益與機會成本（2015年全國流轉土地平均費用為每畝1000元每畝）[6]為：

（2）租戶不出租金情況下農戶的機會收益與機會成本為：

（3）租戶要求全額擁有補貼情況下農戶的機會收益與機會成本為：

從以上三組數(shù)據可以分析出，租戶出租金（1000元每畝）的情況是農戶選擇的占優(yōu)策略，也是唯一的納什均衡。但是農戶私人尋找租戶有可能出現(xiàn)今年有人愿意租種、明年不愿意繼續(xù)租種的情況，甚至有人因為政府的罰款而人為壓低租金。這時還可能出現(xiàn)第四種情況：

（4）政府以1000元每畝每年連續(xù)租種十年，農民如回鄉(xiāng)可由村安排在田畝所在農業(yè)合作社務工，工資不少于種糧收益，農戶的機會收益與機會成本為：

在第四種博弈中，農戶每年收益與前面的占優(yōu)策略同等，但是能省略十年尋找租戶并談判的麻煩，如果出現(xiàn)不適合在外打工的情況，可回鄉(xiāng)在田畝所在農業(yè)合作社務工，工資不少于種糧收益，解決了農民的后顧之優(yōu)。那么，這一策略顯然是所有策略中的最優(yōu)選擇。而農戶的這一策略選擇，無疑有利于土地的規(guī)?；洜I和地力的保持。

由上述論述可以看出，農戶作為理性經濟人，無論惠農政策如何變化，只要是小規(guī)模農戶經營，務工都是其理性選擇。小規(guī)模農戶經營情況下，農民收入低，又工作量不飽滿，但又必須固守在土地上。因此，只有規(guī)模經營才能增加農戶工作量、增加收益。那么，多大規(guī)模的土地經營才是恰當?shù)哪兀?/p>

5.規(guī)模化經營背景下農戶的策略選擇。要使農民愿意種糧，必須使種糧機會收益大于機會成本。如果按2015年務工全國最低工資水平1280元/月（陜西）測算，農民務工年最低收益15360元，按種糧年收益最高每畝1800元測算，一個農民每年至少必須種糧8.5畝才能達到15360元的收益，夫妻二人至少需種田17畝才相當于務工收益。在可種田17畝、拋荒田地沒有補貼，補貼給予種糧農民，且拋荒一年每畝罰款250元每畝的情況下，農戶的機會收益與機會成本為：

可見，農戶種田17畝比務工只多2125元收益，但是種糧能家庭團聚、固守鄉(xiāng)土，而務工在外，住房、交通另有花費，比較而言，種糧是其占優(yōu)選擇。

四、結論與建議

通過以上分析表明：現(xiàn)有政策不管是嚴格執(zhí)行還是寬松執(zhí)行，都無法實現(xiàn)政策預期。不進行規(guī)?；a，種糧收益永遠低于務工收益，現(xiàn)有政策應進行帕累托改進。為此，建議政府作出如下調整：

1.懲罰與獎勵并重以保證政策的嚴肅性。獎勵與懲罰作為激勵方法中常用的手段，應互相配合，相輔相成，不可偏廢?，F(xiàn)行農業(yè)支持保護補貼政策只有獎勵內容，對于達不到預定目標者沒有懲罰措施，即使拋荒也至多得不到政府補貼，這對于農戶沒有威懾作用，導致政策預期目標的無法實現(xiàn)。必須在政策中加入懲罰內容，達到目標者獎，無法達成者罰，且懲罰數(shù)額必須達到一定程度，才能促成農戶不拋荒，或自己耕作或找人耕作，以此促進政策預期的實現(xiàn)。

2.補貼政策要對規(guī)?；骶哂屑钚?。首先，現(xiàn)代農業(yè)技術一方面降低了單位生產的人力成本；另一方面，又增加了農資成本。這就使得原有的家庭式小規(guī)模農業(yè)生產一方面出現(xiàn)勞動力剩余、閑置；另一方面，也導致種糧的比較效益遠低于務工。這也是農民大量外出務工而拋荒農田的一個重要原因。而規(guī)?；洜I則一方面使農民工作量更加飽滿；另一方面，又能增加收入總量，縮小與務工的收益差距。其次，??；洜I能通過土地流轉減少拋荒現(xiàn)象，提高土地利用率，同時有利于利用現(xiàn)代科技和生產方式，提高糧食生產，保障糧食安全。第三，從保持地力來看，土地需要灌溉、翻耕，不使其板結、荒化，也須增加植物腐殖物，提高肥力，乃至動物、微生物的參與。拋荒不能實現(xiàn)這一點，但簽約數(shù)年的規(guī)?；洜I可能使經營者為實現(xiàn)可持續(xù)收益而不斷增強地力。基于此，農業(yè)支持保護補貼政策須向激勵規(guī)模化經營傾斜，現(xiàn)行政策的激勵效果還很有限[6]。

3.補貼政策要在綜合考慮農民利益基礎上促進土地流轉。如前所述，原有的農業(yè)生產方式農民收益低下，積極性不高，甚至導致農田拋荒，影響糧食安全。規(guī)?；洜I是重要的解決途徑，但這須建立在土地流轉的基礎上。然而，問題是復雜的。農民中有種種原因不適合外出務工的，有不能或不愿規(guī)?；洜I的，對這部分人給予補貼，激勵生產是有必要的。選擇外出務工，也愿意土地流轉的，作為農民，他們與市民有一定的差異，土地作為生產資料能帶來的收益原本就計量在城鄉(xiāng)整體制度設計中，因而在土地流轉時，給予其適度補貼是必要的。還有一部分農民對未來回轉家鄉(xiāng)有一定的擔心，給予其適度保障也是要考慮的。設計一種制度、一個政策，既讓人看到眼前利益，也對其長遠的將來沒有可預見的危害，這是保證政策可行性的基礎。在既有獎勵又有懲罰的基礎上，農戶必然要尋找增加收益、減輕損失的途徑。政府可在農戶與租戶之間起協(xié)調、溝通作用。先由政府以適度補貼與農戶簽訂連續(xù)租種十年的合同，保證農民如回鄉(xiāng)可由政府安排在田畝所在農業(yè)合作社務工，工資不少于以往種糧收益，然后由種糧大戶、農業(yè)合作組織從政府手中以原價或略高價租種土地，這樣，既能促進土地流轉，促進規(guī)?；洜I，又能顧及農民利益。只有這樣有激勵、有懲罰、有區(qū)分、有保障，農業(yè)支持保護補貼的政策效應才能在農戶策略選擇的博弈中實現(xiàn)其預期價值。